Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE SÃO FRANCISCO DO CONDE Processo: AÇÃO CIVIL PÚBLICA n. 8000051-62.2022.8.05.0235 Órgão Julgador: V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE SÃO FRANCISCO DO CONDE INTERESSADO: Ministério Público do Estado da Bahia Advogado(s): INTERESSADO: ANTONIO CARLOS VASCONCELOS CALMON e outros Advogado(s): ALLAN ABBEHUSEN DE SANTANA (OAB:BA19631) SENTENÇA Trata-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA proposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia em face do Município de São Francisco do Conde, objetivando a regularização, adequação e permanente atualização do Portal da Transparência municipal e do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), em conformidade com as diretrizes da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000). Na petição inicial (ID 177255550), o órgão ministerial sustentou que instaurou o Inquérito Civil nº 285.9.225889/2019 após representação formulada por cidadão que apontou a falta de respostas a pedidos de informação sobre a folha de pagamento e a estrutura funcional do ente público (ID 177255551 - Pág. 10). Relatou que a equipe técnica do Centro de Apoio Operacional às Promotorias de Proteção à Moralidade Administrativa (CAOPAM) realizou auditoria eletrônica no portal de transparência municipal e constatou diversas irregularidades (ID 177255551 - Pág. 48). Apontou que, embora tenha expedido a Recomendação nº 01/2021 (ID 177255551 - Pág. 76) para que as desconformidades fossem sanadas no prazo de 45 dias, o Município permaneceu inerte por significativos meses, conforme atestaram as certidões de verificação técnica subsequentes (ID 177255551 - Pág. 109, 111 e 123). Dentre as falas e omissões descritas na exordial, o autor destacou: a) ausência de informações de pessoal e encargos sociais de forma individualizada, com omissão de remunerações, vantagens, descontos e valores líquidos; b) excessiva divisão das informações de despesas em "camadas de links", prejudicando a usabilidade e a navegação do cidadão comum; c) impossibilidade de localização de editais de licitação na íntegra e ausência de identificação dos participantes dos certames; d) omissão de dados essenciais sobre convênios, como justificativas, situação atual, valores de contrapartida e repasses; e) falta de atualização das despesas em tempo real; f) links quebrados na aba de transferência de recursos (União e Estado) apresentando mensagens de erro (HTTP 404); g) ausência de dados de acompanhamento de programas, ações e obras públicas; e h) inadequação das perguntas frequentes e indisponibilidade do canal de comunicação por e-mail com o cidadão. Diante disso, requereu a concessão de tutela antecipada para determinar a imediata reestruturação do Portal da Transparência e do SIC, sob pena de multa diária, e, no mérito, a confirmação da medida com a procedência total dos pedidos. A tutela de urgência foi deferida em 11 de fevereiro de 2022 (ID 181330077), determinando que o réu promovesse as correções indicadas na petição inicial no prazo de 20 dias, sob pena de multa diária fixada em R$ 1.000,00. O Município de São Francisco do Conde apresentou contestação (ID 186828392), acompanhada de documentos (ID 186828393 a ID 186828406). Preliminarmente, requereu a designação de audiência de conciliação. No mérito, alegou que não houve inércia administrativa, argumentando que as irregularidades do Portal da Transparência estavam em processo de resolução ativa por meio de contatos constantes com a empresa fornecedora de tecnologia de informática (Staf Tecnologia Ltda.). Defendeu que foram adotadas diversas medidas administrativas internas para atender à recomendação ministerial, tais como comunicações internas entre secretarias e a publicação do ato ministerial no site oficial. Juntou telas sistêmicas alegando o cumprimento das adequações do portal de transparência, pugnando pela revogação da liminar e pela improcedência dos pedidos formulados na ação. Intimado a se manifestar sobre a contestação (ID 337298151), o Ministério Público apresentou réplica (ID 369777836). Na oportunidade, juntou o 4º Relatório de Avaliação Técnica elaborado pelo CAOPAM em 28 de fevereiro de 2023 (ID 369777837). O referido relatório evidenciou que, das melhorias alegadas pelo Município, a pontuação geral do portal sofreu retrocesso (caindo da nota 7,55 para 6,80), restando comprovado que o réu deixou de disponibilizar dados de pessoal e encargos de forma específica, manteve os instrumentos de planejamento (LDO e LOA) desatualizados nos campos adequados, exigiu cadastro prévio com dados pessoais do cidadão para disponibilizar editais de licitação e manteve pendências de atualização de despesas em tempo real, além de links de transferências e convênios inativos ou sem conteúdo. Este juízo proferiu despacho intimando as partes para que indicassem se possuíam outras provas a produzir ou se concordavam com o julgamento antecipado da lide (ID 394032641). O Ministério Público requereu o julgamento antecipado do mérito, salientando que o acervo probatório se encontra plenamente instruído pelos documentos anexados aos autos (ID 417395039). A Secretaria deste Juízo certificou que decorreu o prazo legal sem que o Município réu apresentasse qualquer manifestação ou requerimento de produção de novas provas (ID 427069406). Os autos vieram conclusos. Decido. O processo comporta julgamento antecipado do mérito, nos termos do art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil. A questão controvertida nestes autos é de direito e de fato, contudo, a prova necessária para a resolução do litígio é exclusivamente documental, consistente na verificação do funcionamento, da estrutura e da alimentação dos dados públicos no sítio eletrônico oficial do Município réu. Ademais, oportunizada a especificação de provas (ID 394032641), apenas a parte autora se manifestou, requerendo o julgamento imediato da causa (ID 417395039), enquanto o Município réu permaneceu silente, operando-se a preclusão temporal quanto à produção de outras provas, conforme certificado no ID 427069406. Desse modo, o feito encontra-se maduro para julgamento. DAS PRELIMINARES E QUESTÕES PRÉVIAS O requerimento formulado pela municipalidade para a designação de audiência preliminar de conciliação e mediação não merece acolhimento. Cuidando-se de demanda que versa sobre o cumprimento de obrigações legais de transparência ativa e de acesso à informação pública, o objeto em debate envolve direitos indisponíveis da coletividade e o estrito cumprimento de deveres constitucionais vinculados à moralidade e à publicidade administrativa (artigo 37, caput, da Constituição Federal). Ademais, a tentativa de composição extrajudicial estendeu-se por anos no âmbito do Inquérito Civil nº 285.9.225889/2019, sem que o réu promovesse a regularização integral das inconformidades, de sorte que a designação do ato na fase atual apenas retardaria a prestação jurisdicional, sem perspectiva concreta de utilidade. No tocante à alegação de perda de objeto ou falta de interesse de agir decorrente da suposta implementação voluntária dos mecanismos de transparência após o ajuizamento da demanda, tal tese confunde-se com o mérito da causa e com este será detalhadamente analisada. DO MÉRITO - DO DIREITO À INFORMAÇÃO E À TRANSPARÊNCIA A República Federativa do Brasil erigiu como um de seus princípios estruturantes o regime democrático, do qual decorre, por corolário lógico, o dogma da visibilidade do poder. Em um Estado Democrático de Direito, a atividade administrativa deve pautar-se pela mais ampla transparência, de modo que os cidadãos disponham de meios idôneos para exercer o controle social e fiscalizar a arrecadação das receitas e a destinação das despesas públicas. A Constituição Federal de 1988 consagrou expressamente o direito fundamental à informação em seu art. 5º, inciso XXXIII, prevendo que todos têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. De igual modo, o art. 37, caput, da Carta Magna estabeleceu a publicidade como princípio norteador e de observância obrigatória por toda a Administração Pública, direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A publicidade administrativa não se resume ao mero ato formal de publicação de leis e decretos em diários oficiais. A evolução democrática e tecnológica impôs uma nova dimensão a esse postulado, consubstanciada no princípio da transparência ativa. Significa dizer que o administrador público tem o dever de disponibilizar as informações de interesse coletivo por iniciativa própria, de maneira organizada, ágil, clara, compreensível e de fácil acesso ao cidadão comum, independentemente de solicitação específica. DA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA - LAI E LRF Para regulamentar e dar eficácia aos mandamentos constitucionais de transparência, o legislador federal editou a Lei nº 12.527/2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação (LAI). O art. 8º da referida lei dispõe ser dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. O § 2º do mesmo dispositivo impõe a obrigatoriedade de divulgação dessas informações em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). O § 3º estabelece os requisitos técnicos mínimos que os portais eletrônicos devem atender, destacando-se a existência de ferramentas de pesquisa de conteúdo que permitam o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; a possibilidade de gravação de relatórios em formatos eletrônicos abertos e não proprietários (como planilhas); e a manutenção atualizada das informações disponíveis para acesso. Em paralelo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), com as modificações inseridas pela Lei Complementar nº 131/2009, estabeleceu rígidos padrões de transparência voltados para a gestão fiscal, prevendo, em seus artigos 48 e 48-A, a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. O conceito legal de tempo real foi consolidado no art. 2º, inciso IX, do Decreto Federal nº 10.540/2020 (e anteriormente no Decreto Federal nº 7.185/2010), definindo-o como a disponibilização das informações sobre despesas e receitas até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no sistema integrado de administração financeira e controle (SIAFIC). A inobservância dessas obrigações pelo administrador público representa descumprimento de dever de ofício e obstáculo indevido ao exercício do controle social e da cidadania, demandando a atuação corretiva do Poder Judiciário. No caso em apreço, o cotejo entre o acervo probatório e a defesa apresentada pelo réu demonstra que, embora o Município de São Francisco do Conde tenha promovido alterações estruturais e correções pontuais em sua plataforma eletrônica no curso do processo, a obrigação de manter um portal de transparência integralmente adequado e atualizado não foi plenamente adimplida. O réu sustentou em sua contestação que realizou todos os ajustes necessários para o cumprimento da tutela de urgência, colacionando capturas de tela sistêmicas (ID 186828392 e ID 186828393). Entretanto, a verificação técnica posterior promovida pelo CAOPAM, consubstanciada no 4º Relatório de Avaliação Técnica (ID 369777837) datado de 28 de fevereiro de 2023, refutou de forma cabal as alegações da municipalidade. O exame pormenorizado do relatório técnico revela as seguintes pendências de cumprimento e retrocessos no dever de transparência ativa: 1. Detalhamento de Pessoal e Encargos Sociais O relatório técnico apontou que, ao contrário das avaliações anteriores, não foi possível localizar qualquer informação na seção específica destinada a "Pessoal e Encargos" (ID 369777837 - Pág. 3). Todos os itens do campo específico denominado "Pessoal" apresentaram-se vazios, sem qualquer conteúdo informacional (ID 369777837 - Pág. 4). O detalhamento da folha de pagamento com a identificação nominal de servidores, cargos, funções, vantagens recebidas, descontos sofridos e valores líquidos constitui obrigação fundamental estabelecida no artigo 8º, § 1º, inciso III, da LAI. A ocultação desses dados sob a alegação de proteção de dados pessoais ou dificuldades técnicas de parametrização sistêmica viola frontalmente o interesse público e os princípios da moralidade e da publicidade. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, já pacificou o entendimento de que é legítima a publicação, em sítios eletrônicos oficiais, dos nomes dos servidores e dos respectivos valores de remuneração, por se tratar de dados de interesse coletivo relativos a recursos públicos. 2. Execução Orçamentária e Instrumentos de Planejamento (LDO e LOA) O relatório de auditoria eletrônica demonstrou que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) disponibilizada no campo específico "Peças de Planejamento" do Portal encontrava-se desatualizada (ID 369777837 - Pág. 19). O documento referente ao exercício corrente somente foi localizado por meio de pesquisas genéricas no Diário Oficial do Município (ID 369777837 - Pág. 19). Mais grave ainda, a Lei Orçamentária Anual (LOA) não foi localizada no campo específico de planejamento e sequer foi encontrada por meio de busca textual no Diário Oficial (ID 369777837 - Pág. 20). A ausência desses instrumentos primordiais no portal de transparência impede que o cidadão compreenda o planejamento fiscal do ente e as metas de despesas fixadas para o ano civil, configurando descumprimento do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Procedimentos Licitatórios e Barreiras de Acesso ao Cidadão O item relativo a procedimentos licitatórios foi atendido apenas com ressalva (ID 369777837 - Pág. 6). O portal municipal passou a exigir que o cidadão forneça dados pessoais de identificação, tais como nome completo, CPF, telefone e endereço de e-mail, como condição obrigatória para ter acesso e realizar o download dos editais de licitação na íntegra (ID 369777837 - Pág. 6). A imposição de barreiras cadastrais para o acesso a documentos que deveriam estar amplamente públicos e acessíveis de forma incondicionada constitui nítido desvirtuamento do princípio da transparência ativa. O artigo 10, § 1º, da LAI veda expressamente que se exija do requerente qualquer justificativa ou identificação excessiva para a obtenção de informações de interesse público. Ademais, o relatório atestou que não é possível obter informações sobre os participantes dos procedimentos licitatórios (razão social, CNPJ e propostas financeiras apresentadas) e que diversos contratos recentes deixaram de ser disponibilizados nos campos adequados (ID 369777837 - Pág. 6), contrariando o artigo 8º, § 1º, inciso IV, da LAI. 4. Atualização das Despesas em Tempo Real A auditoria eletrônica confirmou que a divulgação das despesas públicas municipais permaneceu com defasagem de quase 02 (dois) meses (ID 369777837 - Pág. 3). A atualização diária e o lançamento sistemático das despesas e receitas até o primeiro dia útil seguinte ao registro contábil é exigência expressa do artigo 48, parágrafo único, inciso II, da LRF e do Decreto nº 10.540/2020. A alegação de atrasos por culpa de empresas contratadas ou de pendências de parametrização de software não exime a responsabilidade do Município, que deve gerir e fiscalizar os seus contratos administrativos de modo a garantir o estrito cumprimento da legislação de direito financeiro. 5. Repasses, Transferências Financeiras e Usabilidade Constatou-se que o ícone destinado a "Transferência de Recursos - União / Estado" continuou a redirecionar o internauta para páginas sem qualquer conteúdo (ID 369777837 - Pág. 23). O link "Atendimento on-line", requisito de interação previsto na LAI para facilitar a comunicação direta com o cidadão, encontrava-se indisponível e inativo (ID 369777837 - Pág. 15 e 33). Portanto, o cotejo dos elementos probatórios evidencia que o Município de São Francisco do Conde incorre em omissões contínuas e reiteradas no cumprimento de seus deveres de transparência fiscal e administrativa. A mera criação de links ou abas vazias no Portal da Transparência, despida de conteúdo atualizado, fidedigno e de fácil navegação, caracteriza cumprimento puramente formal da norma, o qual desvirtua o escopo da Lei de Acesso à Informação e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse descortino, impõe-se a procedência dos pedidos formulados na petição inicial, confirmando-se a tutela de urgência deferida para compelir o ente municipal ao cumprimento integral e permanente de suas obrigações de publicidade. Firme em tais considerações, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial, extinguindo o processo com resolução de mérito, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, confirmando a tutela de urgência anteriormente concedida e determino ao Município de São Francisco do Conde que promova, de forma definitiva e permanente, a regularização e a completa reestruturação do seu Portal da Transparência e do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), sanando todas as inconsistências técnicas apontadas no Inquérito Civil e no 4º Relatório de Avaliação Técnica do CAOPAM. Para o exato cumprimento da obrigação de fazer, o réu deverá adotar as seguintes providências: a) disponibilizar no Portal da Transparência, no campo específico "Pessoal", o detalhamento pormenorizado, individualizado e atualizado de todos os servidores, empregados públicos, estagiários e agentes políticos em atividade, indicando de forma clara o nome completo, o cargo, a função, o vínculo jurídico, a remuneração bruta, as vantagens de qualquer natureza, as deduções e o valor líquido recebido, em conformidade com o artigo 8º, § 1º, inciso III, da Lei nº 12.527/2011; b) disponibilizar nos campos adequados e de fácil acesso ("Peças de Planejamento") os instrumentos vigentes de gestão fiscal, quais sejam, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) devidamente atualizadas, abstendo-se de exigir que o usuário recorra unicamente a buscas genéricas em Diários Oficiais; c) disponibilizar a íntegra dos editais de licitação de forma direta, incondicionada e gratuita no Portal da Transparência, ficando expressamente proibido exigir qualquer tipo de cadastro prévio, fornecimento de dados pessoais (como CPF, e-mail e telefone) ou justificativa do cidadão para a realização de consultas e downloads dos instrumentos convocatórios; d) disponibilizar informações pormenorizadas sobre procedimentos licitatórios e contratos administrativos celebrados, contendo a lista completa de participantes dos certames, as razões sociais, os números de CNPJ, os valores das propostas apresentadas, bem como a indicação clara do programa de trabalho, da natureza da despesa e da nota de empenho nos extratos de contratos; e) disponibilizar, de forma pormenorizada e em tempo real, as informações relativas à execução orçamentária e financeira do Município, atualizando os dados sobre despesas e receitas até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no SIAFIC, nos termos do artigo 48, parágrafo único, inciso II, da Lei Complementar nº 101/2000 e do Decreto nº 10.540/2020; f) regularizar os links inativos, quebrados ou sem conteúdo no portal eletrônico, em especial os campos de "Convênios", "Transferências voluntárias" e a aba de "Transferência de Recursos - União / Estado", garantindo que apresentem informações completas ou, na hipótese de inexistência de repasses no período, a declaração expressa desse fato; g) reestabelecer o funcionamento pleno do link de "Atendimento on-line" na seção do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), bem como adequar a seção de perguntas frequentes para incluir questionamentos específicos relacionados às atividades finalísticas e aos serviços públicos prestados pela Prefeitura Municipal de São Francisco do Conde. Fica estabelecido o prazo de 30 (trinta) dias para a comprovação nos autos do cumprimento integral das obrigações acima descritas, contados da intimação pessoal do atual Prefeito Municipal. Em caso de descumprimento do prazo fixado ou de nova interrupção injustificada dos serviços de transparência ativa ora determinados, incidirá multa diária no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), limitada ao patamar inicial de R$ 100.000,00 (cem mil reais), sem prejuízo de posterior majoração e da adoção de outras medidas indutivas, coercitivas e mandamentais necessárias para assegurar a efetivação da tutela jurisdicional, bem como da responsabilização civil, administrativa e penal dos agentes públicos responsáveis pela omissão. Sem condenação do réu ao pagamento de custas processuais, diante da isenção legal de que goza a Fazenda Pública. Sem condenação em honorários advocatícios sucumbenciais, por se tratar de ação civil pública proposta pelo Ministério Público. Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, por força do art. 496, I, do Código de Processo Civil. Decorrido o prazo para recursos voluntários, com ou sem manifestação das partes, certifique-se a tempestividade e remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. Publique-se. Cumpra-se. São Francisco do Conde, datado e assinado eletronicamente. IASMIN LEÃO BAROUH Juíza de Direito
