Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Goiânia - 3º Juízo de Justiça 4.0
Juizado de Fazenda Pública Municipal e Estadual
Gabinete da Juíza Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
[email protected]
SENTENÇA
Trata-se de Ação de Conhecimento proposta em desfavor do MUNICÍPIO DE GOIÂNIA.
Alega a parte autora, em síntese, que integra o quadro de servidores do ente público requerido, ocupando o cargo de procurador, cuja carreira é regida pela Lei Complementar nº 313/2018, a qual prevê que a remuneração da categoria será composta pelos vencimentos, pelo adicional de titulação e aperfeiçoamento e pelas demais vantagens pecuniárias previstas no Estatuto dos Servidores do Município de Goiânia.
Continua sustentando que, muito embora tenha cumprido os requisitos para a percepção do adicional de tempo de serviço, o ente público se nega a implantar o referido adicional em sua folha de pagamento, o que se deve às consequências do congelamento da contagem de tempo de serviço a que se referia o artigo 8º, inciso IX, da Lei Complementar nº 173/2020.
Ressalta que, no entanto, a Lei Complementar nº 226/2026 promoveu o descongelamento ao revogar o inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 e incluir em referida lei o artigo 8º-A, o qual autorizou expressamente o pagamento dos efeitos financeiros que foram suspensos na contenção de gastos decorrente da pandemia.
Acrescenta que a cláusula de barreira prevista na Lei Complementar nº 370/2023 foi declarada inconstitucional em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, de modo que, a partir do retorno da carreira ao regime de vencimentos por intermédio da Lei Complementar nº 380/2024, o direito ao adicional se tornou devido aos procuradores.
Por tais razões, intentou com a presente demanda pugnando pelo julgamento de procedência dos pedidos para reconhecer o seu direito ao recebimento do adicional de tempo de serviço e condenar a parte requerida na obrigação de fazer consistente na implantação do respectivo benefício em sua folha de pagamento, com a condenação do ente público ao pagamento das diferenças devidas desde a data em que o benefício se tornou devido.
Recebida a inicial, foi determinada a citação da parte demandada, a qual apresentou contestação aos termos iniciais argumentando que, no ano de 2020, foi instituído o denominado Programa Federativo de Enfrentamento do Coronavírus por meio da Lei Complementar nº 173/2020, o qual vedou a contagem do período aquisitivo dos adicionais por tempo de serviço até o final do ano de 2021, cuja constitucionalidade foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6442.
Ressalta, por outro lado, que a Lei Complementar Federal nº 226/2026 delegou aos entes federados a atribuição de definir se é possível, na medida de sua disponibilidade orçamentária, descongelar a contagem do tempo de serviço e viabilizar o pagamento retroativo, o que ainda não ocorreu em âmbito local.
Complementa dizendo que a pretensão inicial também encontra óbice na vedação de pagamento de acréscimos remuneratórios no período de percepção de subsídios, ou seja, entre a edição da Lei Complementar nº 353/2022 e o dia 04 de julho de 2024, que foi o dia em que o regime remuneratório da carreira retornou validamente aos vencimentos, na forma da Lei Complementar nº 380/2024.
Justifica que a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023 atrai o efeito repristinatório, a fim de entender como inválida a norma desde o seu nascimento, o que impede a percepção de acréscimos remuneratórios durante todo o período de vigência da Lei Complementar nº 353/2022, que somente foi alterada validamente a partir de 04 de julho de 2024.
Diante de tais ilações, requer o julgamento de improcedência dos pedidos iniciais.
Instada a se manifestar, a demandante apresentou réplica à contestação.
É o relatório.
Decido.
Pois bem. Tratam os presentes autos de Ação de Conhecimento na qual a parte autora busca a condenação da parte requerida na obrigação de fazer consistente na implantação do adicional de titulação e aperfeiçoamento.
1 Do julgamento antecipado
Por conseguinte, entendo como sendo necessário o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que se trata de matéria unicamente de direito e as partes não pugnaram por maior dilação probatória, sendo os documentos acostados à inicial suficientes para o convencimento deste Juízo.
Outrossim, em se tratando de demandas que tramitam sob o rito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, consigno a possibilidade de julgamento em lote, lista ou bloco de processos, em conformidade com o disposto no Enunciado nº 10 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais (FONAJE XXXII, Encontro Armação de Búzios, RJ).
Nesse viés, considerando-se que o relatório detalhado da ação resta dispensado em face do que dispõe o artigo 38 da Lei nº 9.099/95, estando presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo diretamente à análise do meritum causae.
2 Dos fundamentos
2.1 Da evolução legislativa acerca da remuneração da carreira dos procuradores do Município de Goiânia
A carreira dos procuradores do Município de Goiânia é regida pela Lei Complementar nº 313/2018, a qual, em sua redação originária, previa o pagamento de remuneração por meio de vencimentos, até que, com o advento da Lei Complementar nº 353/2022, os servidores passaram a ser remunerados pelo sistema de subsídios.
Na ocasião, os acréscimos remuneratórios da carreira foram absorvidos aos subsídios dos servidores, sendo que, a fim de evitar a violação da garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos, foi instituída a denominada parcela complementar de subsídio (PCS).
Ocorre que, no ano de 2023, foi editada a Lei Complementar nº 370/2023, a qual promoveu alterações pontuais no sistema remuneratório da carreira, migrando os integrantes da procuradoria novamente ao regime de vencimentos.
O sistema remuneratório da carreira foi novamente alterado pela Lei Complementar nº 380/2024, mas, nesta ocasião, foi mantida a metodologia de pagamento dos procuradores no formato de vencimentos.
2.1.2 Da declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 370/2023
Não é de se negar que, no processo legislativo, há uma clara distinção entre as funções de cada poder, premissa que se extrai da denominada teoria da tripartição, que foi inspirada no trabalho do filósofo Montesquieu e disposta no artigo 2º da Constituição Federal.
Com a adoção de tal formato, a Constituição Federal conferiu a cada poder uma atribuição ordinária (função típica), competindo ao Poder Legislativo criar as leis, ao Poder Executivo administrar o Estado com a aplicação das normas editadas e ao Poder Judiciário a interpretar o regime jurídico, cuja atuação deve ser harmônica e independente.
O processo legislativo, que é o mecanismo de criação de uma lei, possui a participação não só do Poder Legislativo. É que, após a apresentação e a aprovação de um projeto de lei, este é encaminhado ao chefe do Poder Executivo para a sanção ou o veto, cuja decisão adotada ainda poderá ser revista pelo legislativo. E, posteriormente, a norma editada ainda pode ser revisada pelo Poder Judiciário por meio da prestação jurisdicional.
Para além de tal perspectiva, o constituinte também estabeleceu as competências legislativas e instituiu parâmetros quanto aos sujeitos que podem propor projetos de criação de uma lei. Em regra, a iniciativa de criação de leis é comum a todos os poderes, havendo a possibilidade de o próprio cidadão também participar da proposta na iniciativa, isto em casos específicos.
Contudo, a Constituição Federal estabeleceu matérias que somente podem ser tratadas por meio de leis de iniciativa do Poder Executivo, o que se observa nas legislações cujo objeto é a deliberação acerca das carreiras do funcionalismo público.
Especificamente em âmbito local, a Constituição do Estado de Goiás, a exemplo do que se observa na constituinte federal, conferiu a iniciativa privativa do Governador do Estado para a apresentação de projetos de leis que disponham sobre os seus servidores públicos:
Art. 20 A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta e na Constituição da República.
§ 1º São de iniciativa privativa do Governador as leis que: (…)
II - disponham sobre:
b) Os servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, a criação e o provimento de cargos, empregos e funções na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a estabilidade e aposentadoria, e a fixação e alteração de sua remuneração ou subsídio;
Sob a mesma conjectura, a Lei Orgânica do Município de Goiânia também especificou que, quando a norma a ser criada tem por objeto alterar o regime jurídico dos servidores locais, sobretudo quando há o aumento de despesas públicas, esta deve ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo local:
Art. 89. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre: (…)
II - os servidores públicos municipais, seu regime jurídico, a criação e o provimento de cargos, empregos e funções na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a estabilidade e aposentadoria e a fixação e alteração de remuneração, salvo as exceções previstas na Constituição Federal [Planalto] e Estadual [Casa Civil] e nesta Lei Orgânica;
Tendo tais balizas como norte, é de se concluir que as leis editadas para tratar da matéria afeta ao funcionalismo público sempre deverão ter por órgão de iniciativa o Poder Executivo, sob pena de configuração de vício de constitucionalidade formal.
Não se pode perder de vista, porém, que o formato que a Constituição Federal adotou como forma de governo (tripartição de poderes) acaba por conferir ao Poder Legislativo o direito de apresentar emendas aos projetos de lei que são apresentados pelo Poder Executivo no âmbito de sua competência legislativa privativa.
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacífico no sentido de que a regra constitucional de competência privativa do Poder Executivo não exclui a possibilidade apresentação de emendas parlamentares (ADI 1.050-MC e ADI 865-MC).
Esse fenômeno se ressai exatamente da função típica do Poder Legislativo, tratando-se de uma prerrogativa dos legisladores e que parte da concepção de que eles podem e devem opinar sobre a elaboração das leis, sobretudo por ser esta a verdadeira essência da democracia. Mas não se trata de uma prerrogativa absoluta.
Isso porque, mesmo que o legislador possa apresentar emendas aos projetos encaminhados pelo chefe do Poder Executivo, tais adendos ou alterações não podem ultrapassar os limites do objeto proposto inicialmente, sendo vedada, também, a criação de despesas por meio de tal iniciativa.
Trata-se da necessidade de observância da pertinência temática e da vedação à criação de despesas nas emendas apresentadas pelo Poder Legislativo. Ora, se não houvesse tais limitações, as emendas acabariam por levar ao infortúnio a regra da competência privativa do Poder Executivo, configurando uma verdadeira via transversa às regras do processo legislativo.
Nessa mesma linha de raciocínio foi proferida a decisão alcançada pelo Supremo Tribunal Federal em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6072:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 2º, 3º E 4º DA LEI Nº 15.188/2018 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ALTERAÇÃO DA LEI Nº 13.930/2012 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. QUADRO DE PESSOAL DO INSTITUTO RIO-GRANDENSE DO ARROZ. NORMAS SOBRE PROMOÇÕES E GRATIFICAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS DO EXECUTIVO ACRESCIDAS POR EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. AUMENTO DE DESPESA. LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS EMENDAS PARLAMENTARES AOS PROJETOS DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. OFENSA AO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º, CF). JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. (...). 2. Entretanto, este Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica e dominante no sentido de que a possibilidade de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais, ao Ministério Público, dentre outros, encontra duas limitações constitucionais, quais sejam: (i) não acarretem em aumento de despesa e; (ii) mantenham pertinência temática com o objeto do projeto de lei. (...). 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente. (STF, ADI 6072/RS, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2019, Dje de 16/09/2019).
Destarte, pode-se afirmar que os projetos de leis que tratam de servidores públicos do Município de Goiânia e de suas autarquias devem ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo, sob pena de violar a regra constitucional da competência legislativa, ressalvando-se que, guardado do direito de apresentação de emendas parlamentares durante o processo da elaboração de leis, eventuais alterações pelo Poder Legislativo devem observar a pertinência temática e a vedação à criação de despesas.
A relevância de tais argumentos apresenta reflexos diretos no objeto ora debate, uma vez que a Lei Complementar Municipal nº 370/2023, que ampara o benefício em análise, se originou de proposta de iniciativa do chefe do Poder Executivo do Município de Goiânia para fins de deliberar acerca dos servidores que ocupavam os cargos de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias.
Contudo, a proposta formulada pelo Poder Executivo foi ponto de emendas parlamentares que se destinaram a criar normas para as carreiras da Guarda Civil Metropolitana e para a Procuradoria do Município de Goiânia.
Vê-se que, muito embora o projeto fosse tratar dos servidores públicos, as modificações inauguradas em sede de emendas parlamentares extrapolaram os limites traçados pelo Poder Executivo no exercício de sua competência legislativa privativa.
Como dito, o projeto apresentado buscava apenas tratar do regime jurídico de 02 (dois) cargos específicos, mas as emendas parlamentares incluíram no texto disposições que regulamentavam carreiras que não haviam sido tratadas pelo Poder Executivo no projeto original.
Essa realidade configura a denominada “emenda jabuti”, que é uma expressão utilizada na doutrina para conceituar as emendas do Poder Legislativo que buscam incluir texto sem qualquer relação com a proposta do Poder Executivo. É o mecanismo de aproveitamento do processo legislativo para inserir no texto matéria dissociada da proposta inicial, o que também tem o condão de burlar a regra de competência privativa.
E sabendo que a estratégia do Poder Legislativo é notoriamente inconstitucional, pois viola a competência privativa do Poder Executivo, além de também confrontar a segurança jurídica e as regras do processo legislativo, não há como negar que as alterações decorrentes das emendas parlamentares na Lei Complementar nº 370/2023 são inconstitucionais.
Inclusive, para além da irregularidade relacionada à pertinência temática, percebe-se que, entre as matérias tratadas, houve disposição para concessão de promoções, percepção de adicional, aumento de vencimentos e auxílio-alimentação, o que flagrantemente confere aumento de despesas ao Poder Executivo.
Em sendo assim, seja porque não houve a pertinência temática ou mesmo em razão da imposição de aumento de despesas, os dispositivos da Lei Complementar nº 370/2023, especificamente aqueles que se originaram das emendas parlamentares, incorrem em vício de inconstitucionalidade.
Foi justamente diante dessa percepção que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação para declarar a inconstitucionalidade formal dos artigos 4º a 11 e dos Anexos I e II da Lei Complementar Municipal nº 370/2023:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DO PLANO DE CARREIRA E VENCIMENTOS. EMENDA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. TETO CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. I. CASO EM EXAME. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º a 11, e Anexos I e II, da LC n. 370/2023 e dos arts. 1º a 3º da LC n. 380/2024, que promoveram alterações na LC n. 313/2018 e na Lei Municipal n. 9.354/2013, todas do Município de Goiânia, especificamente quanto ao plano de carreira e aos vencimentos das carreiras de Procurador do Município e da Guarda Civil Metropolitana. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em: (i) verificar a legitimidade ativa para ajuizar a ação; (ii) analisar a alegação de ausência de interesse processual; (iii) examinar a constitucionalidade formal da LC n. 370/2023, por vício de iniciativa; (iv) avaliar a constitucionalidade material do art. 5º da LC n. 370/2023, que trata da natureza dos honorários advocatícios; e (v) aferir a constitucionalidade da LC n. 380/2024. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade ativa, considerando que a petição inicial foi assinada digitalmente pelo Procurador-Geral de Justiça, o qual se encontra no rol de legitimados do art. 60, V, da Constituição do Estado de Goiás. 4. Além de as duas leis complementares terem sido objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade, a LC n. 380/2024 não alterou a integralidade das disposições dos artigos da LC n. 370/2023, reproduzindo apenas parte deles, ambas produziram efeitos, de modo que não há falar em perda de objeto ou ausência de interesse. 5. Embora o poder de apresentar emendas a projetos de iniciativa do Chefe do Executivo seja prerrogativa inerente ao legislador, deve se sujeitar a restrições impostas pelo ordenamento constitucional, especificamente a pertinência temática e a vedação ao aumento de despesas, o que não se observou na emenda ao projeto da LC 370/2023. 6. O fato de o Prefeito ter sancionado o projeto e defendido nesta ADI a validade da lei complementar não convalida o vício formal de iniciativa que a torna inconstitucional, pois a sanção possui caráter político, sendo nula de pleno direito. 7. Para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração a agentes públicos, exige-se estudo de impacto orçamentário. 8. Estão eivados de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, os arts. 4º a 11 e os Anexos I e II da LC n. 370/2023 do Município de Goiânia, seja por não possuir a emenda parlamentar pertinência temática com a proposta originária, seja por ocasionar aumento de despesas aos cofres públicos ou por não apresentar adequada estimativa do impacto orçamentário. 9. Ao atribuir natureza indenizatória aos honorários advocatícios sucumbenciais destinados aos Procuradores Municipais, o art. 5º da LC 370/2023 burlou o teto remuneratório constitucional, portanto, materialmente inconstitucional. 10. A LC. n. 380/2024 não padece do vício, além de não estar submetida à vedação de aumento de despesas e ter sido apresentado estudo de impacto orçamentário, sendo formalmente e materialmente constitucional. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 4º a 11 e dos Anexos I e II, e a inconstitucionalidade material do art. 5º, todos da LC n. 370/2023 do Município de Goiânia. Teses de julgamento: "1. É inconstitucional a lei municipal de iniciativa do Chefe do Executivo que recebeu emenda parlamentar para alterar o plano de carreira e vencimentos de servidores públicos, sem pertinência temática com o projeto originário e com aumento de despesas. 2. É inconstitucional a norma que atribui natureza indenizatória a verbas honorárias, burlando o teto constitucional." (TJGO, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, Rel. Des. AURELIANO ALBUQUERQUE AMORIM, Órgão Especial, Julgado em 13/08/2025, DJe de 15/08/2025).
Conforme se extrai da ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, embora a Lei Complementar Municipal nº 380/2024 também tenha sido questionada no controle de constitucionalidade, a decisão do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás foi no sentido de que essa norma em específico não incorre em qualquer irregularidade do ponto de vista constitucional.
Destaco, por oportuno, que mesmo que o acórdão que declarou a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023 ainda não tenha transitado em julgado, tal situação não obsta a sua aplicação de imediato. Até porque, este Juízo poderia reconhecer o vício de constitucionalidade da norma de ofício e no controle difuso de constitucionalidade.
2.1.3 Da vedação de percepção de acréscimos remuneratórios aos que recebem pelo sistema de subsídios
É cediço que o sistema de subsídios decorre da previsão contida no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, o qual criou um regime jurídico diferenciado para determinados grupos de trabalhadores e regulamentou a contraprestação pecuniária pelos serviços públicos prestados por meio de parcela única, não permitindo, desta forma, o acréscimo de gratificações de natureza remuneratória:
Art. 39. (…)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
E após ter se instalado controvérsia acerca de tal previsão constitucional, a qual foi replicada em diversas legislações infraconstitucionais de todo o território nacional, o Supremo Tribunal Federal deliberou acerca da matéria na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5404 e fixou a seguinte tese:
O regime de subsídio não é compatível com a percepção de outras parcelas inerentes ao exercício do cargo, mas não afasta o direito à retribuição pelas horas extras realizadas que ultrapassem a quantidade remunerada pela parcela única. (STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5404/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Julgado em 06/03/2023, Tribunal Pleno, DJe 09/03/2023).
Ao enfrentar novamente a matéria no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1429473/GO, o Supremo Tribunal Federal ratificou a tese firmada no sentido de que o sistema de subsídio não é compatível com adicionais de natureza jurídica remuneratória.
Nessa perspectiva, é inegável que, durante o período em que os servidores regidos pela Lei nº 313/2018 receberam por meio do sistema de subsídios, estes não faziam jus a adicionais ou gratificações que possuem natureza jurídica remuneratória.
Não é por outra razão que se percebe que, no cenário instaurado a partir da Lei Complementar nº 353/2022, a apuração do valor do subsídio levou em consideração os vencimentos e os acréscimos remuneratórios previstos na legislação da carreira.
2.1.4 Da impossibilidade de percepção de adicionais de qualquer natureza pelos procuradores em data anterior ao dia 05 de julho de 2024
Como consectário da declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, os servidores que não recebiam adicionais por força do sistema de subsídios continuaram sem fazer jus aos benefícios até que uma lei válida instituísse o direito, o que se operou apenas a partir da edição da Lei Complementar nº 380/2024.
Tal conclusão se ressai da assertiva de que a Lei Complementar nº 370/2023, por ser inconstitucional, não devolveu validamente o regime remuneratório da carreira ao sistema de vencimentos, ao passo que a Lei Complementar nº 380/2024, ao não incorrer nos mesmos vícios de sua antecessora, cumpriu esse propósito validamente.
O fato é que, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, não há mais o supedâneo jurídico para viabilizar o reconhecimento do direito de percepção de adicionais para a carreira até a vigência da Lei Complementar nº 380/2024, ou seja, até o dia 05 de julho de 2024.
É que a declaração de inconstitucionalidade possui efeito ex tunc e deve retroagir ao período em que a lei inconstitucional foi editada, a fim de que os seus efeitos deixem de existir no mundo jurídico, tal qual jamais tivesse sido criada.
Importante pontuar que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, não modulou os efeitos de sua decisão, o que impõe a aplicação do efeito retroativo para afastar do mundo jurídico as consequências da lei inconstitucional.
Nesse cenário, tendo em vista que o regime de subsídios é incompatível com a percepção de adicionais, o período anterior à vigência da Lei Complementar nº 380/2024 não viabiliza a percepção do adicional de tempo de serviço.
2.2 Do adicional por tempo de serviço na carreira dos procuradores do Município de Goiânia
O Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia definiu o direito do funcionalismo público à percepção de acréscimo remuneratório em decorrência de cada quinquênio, a título de adicional por tempo de serviço, estabelecendo os critérios inerentes ao respectivo benefício:
Art. 90-A. Por quinquênio de efetivo exercício no serviço público, será concedido ao servidor um adicional correspondente a 10% (dez por cento) do vencimento de seu cargo efetivo, até o limite de 07 (sete) quinquênios.
§ 1º Os quinquênios são inacumuláveis, nos termos do artigo 64 desta lei.
§ 2º O adicional é devido a partir do dia imediato àquele em que o servidor completar o tempo de serviço exigido.
§ 3º O servidor que exercer, cumulativa e legalmente, mais de um cargo, terá direito ao adicional relativo a ambos, não sendo permitida a contagem de tempo de serviço concorrente.
A redação atual do artigo 90-A da Lei Complementar nº 11/1992 foi dada pela Lei Complementar Municipal nº 343/2021, sendo que, em período anterior, ocorreram mudanças apenas no que se refere ao número de quinquênios que poderiam ser implementados, passando de 07 (sete) para 08 (oito) e, posteriormente, retornando ao máximo de 07 (sete) períodos aquisitivos passíveis de concessão.
Nesse toar, é certo que, desde a edição da Lei Complementar nº 11/1992, os servidores públicos estatutários do Município de Goiânia fazem jus à percepção do adicional por tempo de serviço, com o acréscimo de 10% (dez por cento) para cada período de 05 (cinco) anos.
Logo, levando-se a efeito que o único pressuposto para a implementação do quinquênio é a constatação do efetivo exercício do cargo público pelo prazo de 05 (cinco) anos, o servidor fará jus à percepção dos respectivos reflexos a partir da data em que alcançar este período.
Registro que o caput do artigo 90-A do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia estabelece que o quinquênio somente será alcançado quando constatado o efetivo exercício, cujas hipóteses estão elencadas nos artigos 124 e 126 da Lei Complementar nº 11/1992:
Art. 124. Sem qualquer prejuízo, poderá o servidor ausentar-se do serviço:
I - por um dia, para doação de sangue;
II - por dois dias, para se alistar como eleitor;
III - por sete dias consecutivos em razão de:
a) casamento;
b) falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos.
Art. 126. Além das ausências ao serviço, previstas no artigo 124 desta lei, são considerados como de efetivo exercício, os afastamentos em virtude de:
I - férias;
II - exercício de cargo em comissão ou equivalente em órgão ou entidade federal, estadual, municipal ou distrital, exceto para efeito de adicional por produtividade ou prêmio especial por produção extra;
III - afastamento preventivo, se for inocentado ao final;
IV - prisão por ordem judicial, quando vier a ser inocentado;
V - participação em programa de treinamento regularmente instituído;
VI - missão de estudo e aperfeiçoamento, quando autorizado o afastamento;
VII - desempenho de mandato eletivo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal;
VIII - juri e outros serviços obrigatórios por lei;
IX - faltas justificadas;
X - licença:
a) à gestante, à adotante e à paternidade;
b) para tratamento da própria saúde, até dois anos;
c) para o desempenho de mandato classista;
d) por motivo de acidente em serviço ou doença profissional;
e) prêmio por assiduidade;
f) para o serviço militar.
XI - cessão para órgãos ou entidades de outras esferas de governo, exceto para promoção por merecimento;
XII - expressa determinação legal, em outros casos.
§ 1º É vedada a contagem cumulativa de tempo de serviço prestado concomitantemente em mais de um cargo ou função, de órgão ou entidade dos Poderes da União, Estado, Distrito Federal e Municípios.
§ 2º Considera-se como de efetivo exercício, o tempo de serviço prestado junto às empresas de economia mista do Município e suas subsidiárias integrais.
Dessa forma, na hipótese de afastamento não autorizado pelos artigos acima referenciados, o respectivo período não poderá ser utilizado para a contagem do quinquênio do adicional por tempo de serviço.
E especificamente na carreira dos procuradores do Município de Goiânia, o artigo 31 da Lei Complementar nº 313/2018 viabiliza o pagamento do adicional de tempo de serviço a tais servidores:
Art. 31. A carreira do cargo de Procurador do Município é remunerada pelo vencimento básico previsto no Anexo I desta Lei Complementar e demais vantagens pecuniárias previstas em Lei, inclusive na Lei Complementar nº 11, de 1992, e é estruturada em 5 (cinco) categorias, nos termos do Anexo I desta Lei Complementar.
É fato que o § 7º do artigo 31 da Lei Complementar nº 313/2018, com redação dada pela Lei Complementar nº 370/2023, previa a vedação de pagamento do adicional de tempo de serviço aos procuradores do Município de Goiânia.
No entanto, como visto em linhas pretéritas, a Lei Complementar nº 370/2023 foi declarada inconstitucional nos pontos em que tratou da carreira dos procuradores, o que acaba por afastar a cláusula de barreira que outrora era prevista na legislação de regência, ainda que o texto do § 7º do artigo 31 da norma ainda não tenha sido formalmente revogado.
A propósito, apesar de a Lei Complementar nº 380/2024 ter reformulado validamente o regime remuneratório da categoria, retornando-o ao sistema de vencimentos a partir de 04 de julho de 2024, a inovação legislativa não modificou ou ratificou o disposto no § 7º do artigo 31 da Lei Complementar nº 313/2018, tendo sido mantida a redação dada pela Lei Complementar nº 370/2023, cujo texto, reprisa-se, foi declarado inconstitucional e não possui qualquer aptidão de aplicação prática.
Pondero, nesse ponto, que, ao contrário de outros acréscimos dessa natureza, o adicional de tempo de serviço não depende de prévia provocação do ente federado, pois se trata de um benefício com critério unicamente objetivo e baseado apenas no tempo de serviço do servidor, o que significa dizer que o direito é devido desde a data do implemento do pressuposto e não do requerimento administrativo.
2.3 Da contagem do tempo de serviço em razão da Lei Complementar Federal nº 173/2020
Conforme já mencionado, o adicional de tempo de serviço é um benefício cujo fato gerador é apenas o efetivo exercício da função pública. O artigo 90-A do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia é claro em definir que, “por quinquênio de efetivo exercício no serviço público, será concedido ao servidor um adicional correspondente a 10% (dez por cento) do vencimento de seu cargo efetivo, até o limite de 07 (sete) quinquênios”.
A percepção do acréscimo remuneratório decorrente do referido adicional retroage à data em que o servidor completou o tempo de serviço exigido, conforme define o § 2º do artigo 90-A da Lei Complementar nº 11/1992.
Mas houve um período em que os adicionais não puderam ser implantados na folha de pagamento dos servidores em razão das medidas de contenção de despesas no funcionalismo público que decorreram do período de pandemia, o que desencadeou debates a respeito da possibilidade de contabilização do tempo de serviço em tal período.
Como é de comum sabença, a crise sanitária vivenciada pela pandemia do Covid-19 exigiu a adoção de medidas de contenção de despesas no funcionalismo público, de sorte que foi editada a Lei Complementar Federal nº 173/2020, que, em seu artigo 8º, proibiu, além de outras medidas, a concessão de vantagens e aumentos aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Tais disposições legais em alusão foram objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.311.741 SP (Tema 1137), no qual se fixou a seguinte tese:
É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).
Já no ano de 2022, a Lei Complementar Federal nº 191/2022 alterou o dispositivo acima referenciado e estabeleceu novos contornos acerca das despesas com o funcionalismo público:
§ 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que:
I - para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço;
II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado;
III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo;
IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022.
O que se pode observar é que, as alterações impostas pela Lei Complementar nº 191/2022, que modificou o § 8º do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, se dedicou a excepcionar apenas 02 (dois) setores do funcionalismo público, quais sejam, os servidores civis ou militares da área da Saúde e da Segurança Pública.
Por certo, a escolha do legislador se baseou no fato de que, mesmo no período de enfrentamento da pandemia, tais setores públicos continuaram exercendo suas funções normalmente. A bem da verdade, para a Saúde Pública e para a Segurança Pública, o período de pandemia revelou condições ainda mais desafiadoras para as funções exercidas.
E é em razão deste contexto que a Segurança Pública e a Saúde foram excepcionadas quanto à vedação imposta pela Lei Complementar nº 173/2020 no que se refere à contagem do tempo de serviço, de modo que a conclusão que se extrai é a de que, para estas categorias, o cômputo do período aquisitivo do quinquênio não foi prejudicado pelas medidas de contenção de gastos, ocorrendo, tão somente, previsão de suspensão do pagamento dos respectivos reflexos financeiros até o dia 1º de janeiro de 2022.
Em outros termos, para tais servidores, a Lei Complementar nº 191/2022 conferiu o direito, quando o período aquisitivo para percepção do quinquênio foi implementado durante a vigência das regras de vedações de aumento de despesas, ou seja, até o dia 31 de dezembro de 2021, ao devido pagamento retroativo a partir do dia 1º de janeiro de 2022, não havendo, porém, a suspensão ou a interrupção da contagem do tempo de serviço para os quinquênios seguintes.
Nesse sentido, inclusive, foi o entendimento adotado na jurisprudência das Turmas Recursais Goianas e no Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
RECURSO INOMINADO. JUIZADO DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. PAGAMENTO RETROATIVO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL. GUARDA CIVIL. REQUISITOS LEGAIS PARA O DEFERIMENTO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS PREENCHIDOS. GRATIFICAÇÃO NATALINA. DIREITO AO QUINQUÊNIO. SENTENÇA MANTIDA. (...) 13. Por derradeiro, em relação ao quinquênio, o Supremo Tribunal Federal ao analisar a constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar Federal n.º 173/2020 (Tema 1137), que impôs diversas vedações até 31/12/2021, direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal, no julgamento do referido tema de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.311.741 SP, de Relatoria do Ministro Luiz Fux, cujo julgamento transitou em julgado no dia 03/06/2021, fixou a seguinte tese: É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). 14. Outrossim, a Lei Complementar nº 191/2022, alterou a Lei Complementar nº 173/2020, possibilitando o pagamento de quinquênios a partir do dia 1º de janeiro de 2022, cujos períodos tenham sido completados até 31/12/2021, confira-se: Art. 8º. § 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: I para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço; II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado; III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo; IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022. 15. Portanto, não merece prosperar a tese esposada pelos recorrentes de que não podem assumir a despesa com o pagamento em virtude dos decretos editados, uma vez que não são aptos a suprimir a lei, mormente por se tratarem de atos hierarquicamente inferiores. Assim, não há que se falar em ofensa ao princípio da Separação dos Poderes a apreciação de seu cumprimento. 16. Outrossim, é dever do Chefe do Poder Executivo o prévio estudo das possibilidades orçamentárias do município antes de propor e sancionar leis conferindo direito ao qual não poderá, de fato, adimplir. 17. Insta salientar, por oportuno, que a jurisprudência pátria possui entendimento pacífico no sentido de que o servidor municipal não pode ser prejudicado pela simples alegação de possível violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, mormente quando tal argumento carece de comprovação fática nos autos. Assim, a alegação de insuficiência de recursos do Poder Público para suportar as despesas, depende de objetiva demonstração de comprometimento das finanças, o que não sucedeu na presente hipótese. 18. Dessa maneira, a lei orçamentária deve ser confeccionada de modo a abarcar todas as despesas administrativas, inclusive com a folha de pessoal e respectivos direitos dos servidores, com as respectivas fontes de receita. Eventual descuido ou irresponsabilidade do Administrador nesse particular não lhe garante o direito de recusar o cumprimento de obrigação financeira legítima, ao fundamento de necessidade de observância da Lei de Responsabilidade Fiscal, motivos pelos quais a sentença, nesse particular, também é irretocável. 19. Ante o exposto, CONHEÇO do recurso, mas NEGO-LHE PROVIMENTO. Condeno os recorrentes ao pagamento dos honorários advocatícios, ora fixados em 20% (vinte por cento) do valor atualizado da causa, a teor do art. 55 da Lei nº 9.099/95. (TJGO, Recurso Inominado Cível nº 5211755-64.2023.8.09.0051, Rel. LUIS FLAVIO CUNHA NAVARRO, 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 19/10/2023, DJe de 19/10/2023).
Tais premissas, porém, se limitaram às carreiras excepcionadas pelo § 8º do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, com redação dada pela Lei Complementar nº 191/2022.
Até porque, caso a pretensão do legislador fosse apenas consignar a limitação aos efeitos financeiros, não haveria a necessidade de especificação das carreiras no dispositivo acima referenciado, hipótese em que bastaria trazer as regras elencadas nos respectivos incisos do § 8º, o que não foi procedido.
Dessa forma, ao realizar uma interpretação teleológica da norma, a conclusão alcançada foi a de que, para o grupo de servidores que não integram a Segurança Pública ou a Saúde Pública, a Lei Complementar nº 173/2020 vedou a contagem do tempo de serviço para a percepção de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, mas especificamente no período compreendido entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021.
Nesse ponto, é necessário que se faça uma distinção entre o tempo de serviço exclusivo para a implantação de benefício como os acima ilustrados e o tempo de serviço para a progressão e promoção de carreira.
Isso porque no próprio inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 há uma ressalva de que não haverá prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria e quaisquer outros fins.
Ora, a primeira parte do inciso IX estabelece a vedação da contagem de tempo de serviço exclusivamente para anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, enquanto que, na segunda parte, a proibição é afastada no que se refere aos demais aspectos da carreira, como é o caso das progressões e promoções.
Conclui-se, assim, que, quanto aos servidores de carreiras diversas da Segurança Pública e da Saúde, a contagem de tempo de serviço, para fins exclusivos de percepção de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, foi impedido entre 28 de maio de 2020 e o dia 31 de dezembro de 2021.
Quanto a esse aspecto, importante destacar que o Supremo Tribunal Federal deliberou acerca da constitucionalidade das disposições da Lei Complementar nº 173/2020 e firmou a seguinte tese no Recurso Extraordinário nº 1311742/SP:
Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à autonomia federativa), traduzem em verdadeira alternativa tendente, a um só tempo, alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia. Reconheço, assim, a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos entes.
Seguindo o parâmetro decisório da Corte Suprema, as Turmas Recursais do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás se posicionou no mesmo sentido em demandas que buscam o reconhecimento do tempo de serviço ou os efeitos financeiros de adicional de tempo de serviço:
RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. DICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. QUINQUÊNIO. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAR O PERÍODO ENTRE 27 DE MAIO DE 2020 ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2021 PARA A CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO, POR FORÇA DA LEI COMPLEMENTAR N. 173/2020. SUSPENSÃO DA CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO DOS SERVIDORES PÚBLICOS PARA TODOS OS FINS QUE ACARRETE AUMENTO DE DESPESAS COM PESSOAL. DECRETAÇÃO DE CALAMIDADE PÚBLICA DECORRENTE DA PANDEMIA DA COVID-19. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. (…) 5. Fundamentos do reexame. 5.1 No caso, o recurso merece ser provido. Por força da Lei Complementar n. 173/2020, de abrangência nacional, ocorreu a suspensão da contagem para aquisição de adicional por tempo de serviço (quinquênio). O art. 8º, incisos I, da referida LC, proibiu, de 27 de maio de 2020 (data da publicação/vigência da LC) a 31 de dezembro de 2021, o aumento da despesa com pessoal na esfera federal, estadual e municipal, em decorrência da pandemia da Covid-19, nos seguintes termos: ‘Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública’. 5.2 Ademais, o inciso IX do art. 8º proibiu a contagem de tempo como período aquisitivo necessário a concessão de quinquênios, in verbis: ‘IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins’. 5.3 Necessário observar que o juízo a quo fundamentou o acolhimento dos pedidos da parte autora/recorrida mencionando que a Lei federal em questão possui caráter facultativo e, ainda que se considere essa premissa verdadeira, o indeferimento da pretensão pelo Município de Goiânia evidencia que o ente político optou por seguir o disposto na LC 173/2020. Ademais, o STF já reconheceu a constitucionalidade do referido dispositivo legal no julgamento do RE 1311742/SP, nos seguintes termos: ‘Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à autonomia federativa), traduzem em verdadeira alternativa tendente, a um só tempo, alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia. Reconheço, assim, a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos entes’. 5.4 Portanto, é impositiva a reforma da sentença, a fim de julgar improcedentes os pedidos do autor, tendo em vista que foi suspensa a contagem do prazo para aquisição do quinquênio pretendido. Nesse sentido tem se posicionado a jurisprudência: TJGO, RI n. 5301130-76.2023.8.09.0051, 1ª Turma Recursal, Rel. Dr. Fernando Moreira Gonçalves, jugado em 11/12/2023; TJGO, RI n. 5692052-61.2021.8.09.0051, 4ª Turma Recursal, Rel. Dr. Algomiro Carvalho Neto, julgado em 05/09/2022; TJPR, RI n. 0016173-51.2022.8.16.0182, 4ª Turma Recursal, Rel. Dr. Tiago Gaglaino Pinto Alberto, julgado em 25/08/2023; TJ-SP, RI n. 1022404-932020.8.26.0562, 4ª Turma Cível Santos, Rel. Dr. Ricardo Fernandes Pimenta Justo, julgado em 16/07/2021. 6. Ante o exposto, CONHEÇO do recurso e DOU PROVIMENTO, para, reformando-se a sentença, julgar improcedentes os pedidos iniciais. 7. Deixo de condenar o recorrente em custas e honorários, diante do provimento recursal, art. 55, caput, in fine, da Lei n.º 9.099/95. 8. Advirta-se que se opostos embargos de declaração com caráter protelatório, será aplicada multa com fulcro no art. 1.026, § 2º do Código de Processo Civil, se houver nítido propósito de rediscutir o mérito da controvérsia. (TJGO, Recurso Inominado nº 5276632-81.2021.8.09.0051, Rel. LUIS FLAVIO CUNHA NAVARRO, 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 01/04/2024, DJe de 01/04/2024).
Ocorre, porém, que, com o advento da Lei Complementar Federal nº 226/2026, que entrou em vigor no dia 13 de janeiro de 2026, o inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 foi revogado, o que, a princípio, externa a intenção de afastar o congelamento imposto em decorrência das medidas de contensão de gastos que surgiram no período de pandemia.
É bem verdade que, uma vez reconhecida a constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020, não se pode dizer que esta não tem poder para gerar efeitos válidos no mundo jurídico. Há de se considerar a aplicação do princípio do tempus regit actum, salvo quando houver uma nulidade constitucional na norma ou quando houver disposição em contrário em nova legislação de mesma hierarquia.
Partindo-se de tais premissas, a simples revogação do inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 não possuiria o condão, por si só, de restabelecer a contagem do tempo de serviço atinente ao período de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021 às carreiras que não foram excepcionadas pela Lei Complementar nº 191/2022.
Até porque, ainda que de mesmo grau hierárquico, a Lei Complementar nº 226/2026 não possui a aptidão de, apenas com a revogação do dispositivo, gerar o efeito repristinatório automático para apagar os efeitos decorrentes da suspensão da contagem do tempo de serviço.
É que, como visto, a Lei Complementar nº 173/2020 não padece de qualquer nulidade do ponto de vista constitucional, conforme sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral (Tema 1137).
Outrossim, o artigo 2º, §§ 2º e 3º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, estabelece que, em regra, não há o efeito repristinatório automático em nosso ordenamento jurídico, o que significa dizer que restabelecer um contexto normativo anterior à lei revogada pressupõe uma previsão expressa nesse sentido.
E foi diante desta circunstância que a Lei Complementar Federal nº 226/2026, ao mesmo tempo em que revogou o inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar Federal nº 173/2020, acrescentou ao texto o artigo 8º-A com a seguinte redação:
Art. 8º-A. Lei do respectivo ente federativo poderá, na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), autorizar os pagamentos retroativos de anuênio, triênio, quinquênio, sexta-parte, licença-prêmio e demais mecanismos equivalentes, correspondentes ao período compreendido entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, desde que respeitada sua disponibilidade orçamentária própria, observado o disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal, sem transferência de encargo financeiro a outro ente.
Torna-se evidente, portanto, que a alteração legislativa se dedicou a afastar os efeitos do congelamento imposto pela Lei Complementar nº 173/2020, já que revogou a previsão expressa que impedia a contagem do tempo de serviço e estabeleceu a possibilidade de criação do direito aos reflexos retroativos decorrentes das medidas que foram adotadas no tempo de pandemia.
A explicação para a medida adotada pelo legislador, muito provavelmente, decorre da ideia de que, à época de pandemia, havia uma necessidade extrema de contenção de despesas para que os escassos recursos públicos fossem direcionados ao combate do coronavírus.
Acontece que, com o passar dos anos e a constatação do controle do contexto pandêmico, tornou-se despicienda a medida adotada, o que certamente foi o que motivou a edição de legislação que viabiliza o restabelecimento da contagem do tempo de serviço e o pagamento dos efeitos financeiros correspondentes.
Ressalto que, embora o artigo 8º-A da Lei Complementar nº 173/2020, com redação dada pela Lei Complementar nº 226/2026, tenha autorizado a criação de norma para o pagamento dos retroativos e não discriminado expressamente o direito de contagem do tempo de serviço, não há como olvidar que uma medida depende necessariamente da outra.
É que não haveria como se falar em pagamento retroativo se não houvesse a possibilidade de contagem do tempo de serviço, pois o pagamento retroativo somente se justifica caso seja contabilizado o período que permaneceu congelado em razão da medida de contenção de gastos.
Destarte, a interpretação da norma conduz à conclusão de que o artigo 8º-A tanto busca autorizar o pagamento retroativo como restabelecer a contagem do tempo de serviço. Não se pretendeu apenas indenizar os servidores pelos prejuízos amargados na contenção de gastos, uma vez que fica clara a intenção de autorizar a contagem do tempo de serviço para que, nos períodos aquisitivos seguintes, seja utilizado o tempo que outrora foi congelado.
Contudo, há uma barreira que impede que o efeito da inovação seja imediato em todos os entes federados. Explico.
A Lei Complementar nº 226/2026 é uma norma federal e que, em razão do pacto federativo e da independência de cada ente federado, não pode impor aumentos de despesas aos Municípios e Estados. Aliás, no que se refere aos gastos públicos e à gestão dos recursos humanos, a Constituição Federal conferiu a cada ente federado a respectiva competência legislativa.
E a explicação é simples. Muito embora o sistema público brasileiro preveja uma distribuição de recursos públicos em razão do pacto federativo, cada ente federado possui uma estrutura de governo própria e um volume específico de arrecadação, além das variações próprias da administração de cada gestor.
Daí porque não poderia o legislador federal, que não possui competência legislativa para gerir os recursos humanos dos entes municipais e estaduais, impor a criação de despesas com o descongelamento das medidas da Lei Complementar nº 173/2020.
Desse modo, o que a Lei Complementar nº 226/2026 fez foi apenas afastar o impedimento criado pelo inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 e, em complemento, estabelecer uma norma de eficácia limitada, que depende de regulamentação interna de cada ente, para a contagem do tempo de serviço que outrora foi congelado e o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes.
A bem da verdade, o artigo 8º-A da Lei Complementar nº 173/2020, com redação dada pela Lei Complementar nº 226/2026, respeitou os limites do pacto federativo e, em vez de criar um direito subjetivo de eficácia imediata e irrestrita, autorizou a cada ente federado o pagamento dos efeitos retroativos, o que, reprisa-se, também importa em contagem do tempo congelado, mas mediante edição de legislação local própria e com a observância da sua disponibilidade orçamentária.
E se os entes federados não adotarem tal medida, o que pode acontecer em razão da liberdade legislativa e da aplicação dos critérios da conveniência e da oportunidade, a Lei Complementar nº 226/2026 não surtirá efeito prático algum em relação aos entes que assim procederem.
Reprisa-se. A Lei Complementar nº 226/2026, em razão das questões atreladas à competência legislativa e à independência administrativa de cada ente, não pode gerar despesas aos Municípios e aos Estados. Como consectário, ao condicionar expressamente o descongelamento à edição de uma norma interna, a legislação federal se tornou uma norma de eficácia limitada.
E como tal, a Lei Complementar nº 226/2026 não impõe efeitos imediatos em relação aos demais entes, em especial por imposição do Poder Judiciário em sede de demandas judiciais, nem mesmo sob a justificativa de garantia da isonomia.
Mesmo porque o aumento de despesas e o reajustes dos salários dos servidores não podem ser matérias reconhecidas pela prestação jurisdicional, já que o Poder Judiciário não possui competência para tal. É o que se extrai da Súmula nº 339 do Supremo Tribunal Federal:
Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.
A propósito, em diversas oportunidades, em especial ao tratar da revisão geral anual do funcionalismo público, o Supremo Tribunal Federal consolidou o seu entendimento no sentido de que o Poder Judiciário não pode atuar em substituição à função legislativa dos entes federados no que se refere ao aumento de despesas com recursos humanos (Recurso Extraordinário nº 843112 e Recurso Extraordinário nº 905357/RR - Tema 864).
O mesmo padrão decisório é adotado pela jurisprudência da Turma de Uniformização de Jurisprudências dos Juizados do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, conforme definido na Súmula nº 50.
Tais precedentes vinculantes, embora tenham tratado de situações diversas, revelam uma coerência interpretativa da jurisprudência dominante no sentido de impedir que o Poder Judiciário atue indevidamente em substituição à competência legislativa dos entes federados a respeito da remuneração e da concessão de benefícios financeiros dos seus servidores.
Nesse viés interpretativo, a regra vigente antes da Lei Complementar nº 226/2026, por ora, deve prevalecer aos entes federados que ainda não editaram a lei sobre o assunto, mormente ao se considerar que a revogação do inciso IX do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 ainda surtirá efeitos em relação ao período em que esteve vigente em razão do que dispõe o princípio do tempus regit actum. Ou seja, deve-se permanecer suspensa a contagem do tempo de serviço entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021 aos servidores não excepcionados pela Lei Complementar nº 191/2022, sendo que, quanto aos excepcionados, o tempo de serviço pode ser considerado, desde que os efeitos financeiros não sejam aplicados, de forma retroativos, no período acima apontado.
Por oportuno, entendo por fazer uma importante ressalva acerca dos servidores excepcionados. Embora os integrantes da Segurança Pública e da Saúde tenham sido excepcionados pela Lei Complementar nº 191/2022, estes acabaram sofrendo prejuízos no que se refere aos efeitos financeiros quando o período aquisitivo foi alcançado entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, de modo que foi imposto o reflexo financeiro a partir de 1º de janeiro de 2022.
Em decorrência de tal realidade, caso haja uma legislação local promovendo a regulamentação da Lei Complementar nº 226/2026 beneficiando os servidores não excepcionados com o descongelamento da contagem do tempo de serviço e com o direito de percepção dos reflexos financeiros correspondentes, não há como negar o direito de percepção dos reflexos aos servidores que outrora foram beneficiados com a Lei Complementar nº 191/2022.
Ora, os prejuízos financeiros foram efetivamente amargados pelos excepcionados, os quais obtiveram o direito de contagem do tempo de serviço em razão da percepção do legislador de que este grupo de trabalhadores continuaram exercendo suas funções sem qualquer impedimento, mesmo no período mais crítico da pandemia.
Logo, desprestigiá-los nesta oportunidade seria incoerente com o que dispôs a norma anterior, além de violar o princípio da isonomia e da legalidade. Até porque a Lei Complementar nº 226/2026 não fez qualquer ponderação no sentido de tratar de forma diferenciada tal grupo de servidores.
Dessa feita, enquanto os não excepcionados podem obter o direito de contagem do tempo de serviço e a percepção dos reflexos financeiros, os excepcionados da Lei Complementar nº 191/2022 podem obter o direito de recebimento daquilo que não foi adimplido quando o período aquisitivo se consolidou entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021.
Tal direito, no entanto, somente existirá aos servidores municipais e estaduais se o ente público correspondente, no uso de sua competência legislativa e de gestão, regulamentar a Lei Complementar Federal nº 226/2026 em âmbito local e prevendo o mesmo direito.
2.4 Da análise do caso concreto
A parte autora alega que a Lei Complementar nº 173/2020 suspendeu a contagem do tempo de serviço para a percepção de diversos benefícios do funcionalismo público, o que acabou atrasando a implantação do seu último quinquênio, mormente ao se considerar que integra o grupo de carreiras não excepc
