Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Redenção-PA Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Redenção-PA SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 0003488-63.2013.4.01.3905 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) POLO ATIVO: FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: CRISTIANO PROCOPIO DE OLIVEIRA - PA15594-B POLO PASSIVO: PEREIRA & CARNEIRO LTDA - ME e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: CICERO SALES DA SILVA - PA10802, NILSON JOSE DE SOUTO JUNIOR - PA16534 e CARLOS ALBERTO OLIVEIRA MENDES - PA005034 SENTENÇA I – Relatório Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo MUNICÍPIO DE XINGUARA/PA em face de JOSÉ DAVI PASSOS, ex-Prefeito Municipal, em razão de supostas irregularidades na aplicação de recursos federais oriundos do Convênio n. 701892/2010, firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, destinado à construção de unidade escolar no âmbito do Programa PROINFÂNCIA. Narra o Município que, para a execução do objeto do convênio, foi realizado o Processo Administrativo de Licitação n. 083/2010/PMX, Tomada de Preços n. 009/2010/SEMED, do qual resultou a celebração do Contrato de Prestação de Serviço n. 001/2011/PMX com a empresa Pereira e Carneiro Ltda. – ME, no valor de R$ 1.272.219,50. Relata que a ordem de serviço foi expedida em 05/01/2011, com prazo inicial de 365 dias para conclusão da obra, posteriormente prorrogado até 05/01/2013. Sustenta, contudo, que a construção não foi concluída e que a empresa contratada abandonou os serviços. Afirma que laudo técnico elaborado após o encerramento da gestão do requerido constatou a execução de apenas 27,94% da obra, correspondente a R$ 355.458,12, embora tenham sido repassados à contratada R$ 963.221,87. Apontou, assim, prejuízo ao erário de R$ 607.763,75. Atribuiu ao então Prefeito JOSÉ DAVI PASSOS a responsabilidade pela liberação dos recursos sem a correspondente execução física da obra e enquadrou as condutas no art. 10, XI e XII, da Lei n. 8.429/92. Requereu a indisponibilidade de bens e, ao final, a condenação do requerido às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. A UNIÃO declinou de sua intervenção na demanda (id 217953932, fls. 65/75), enquanto o FNDE requereu seu ingresso como assistente simples (id 217953932, fl. 75-verso). Notificado, JOSÉ DAVI PASSOS apresentou manifestação preliminar. Suscitou irregularidade na representação processual do Município e requereu a inclusão da empresa Pereira e Carneiro Ltda. – ME e do então Prefeito Osvaldo de Oliveira Assunção Júnior no polo passivo. No mérito, sustentou a regularidade dos repasses, a inexistência de dano ao erário e impugnou o laudo técnico apresentado pelo Município. Alegou que medição realizada em 14/12/2012 apontava 41,79% de execução da obra e que o distrato promovido pela administração municipal posterior impediu sua conclusão. A petição inicial foi recebida por Decisão de id 217953941, fls. 9/10. Citado, JOSÉ DAVI PASSOS apresentou contestação (id 217953941, fls. 24/56), na qual reiterou as questões suscitadas na manifestação preliminar. Defendeu que os repasses obedeceram ao procedimento estabelecido pelo FNDE, impugnou o percentual de execução indicado pelo Município e sustentou a inexistência de elemento subjetivo e de prejuízo ao erário. Em réplica, o Município de Xinguara impugnou as alegações defensivas e reiterou a existência de dano ao erário decorrente da liberação de recursos sem correspondente execução da obra. Informou não possuir outras provas a produzir e requereu o julgamento da demanda (id 217953941, fls. 80/83). O FNDE também apresentou réplica (id 217961355, fls. 22/31). Sustentou a regularidade da representação processual do Município e afirmou que a controvérsia dizia respeito, essencialmente, à execução parcial do objeto do Convênio n. 701892/2010. Defendeu a prevalência do laudo técnico apresentado com a inicial, que apontava execução de 27,94% da obra, e requereu a procedência dos pedidos. Decisão de id 217961355, fls. 46/62, rejeitou o pedido de inclusão de Osvaldo de Oliveira Assunção Júnior no polo passivo. Na mesma oportunidade, diante de informação do FNDE de que vistoria realizada em 17/01/2014 constatara execução de 38,70% dos serviços e considerando que a autarquia havia liberado R$ 1.264.447,47, foi estimado prejuízo de R$ 775.106,25, determinou-se a indisponibilidade dos bens de JOSÉ DAVI PASSOS e PEREIRA E CARNEIRO LTDA. – ME até esse montante, bem como a notificação da empresa. Notificada, PEREIRA E CARNEIRO LTDA apresentou manifestação preliminar (id 217961361, fls. 28 e seguintes). Sustentou que a paralisação da obra decorreu dos elevados custos de preparação do terreno, que apresentava grande quantidade de rocha, serviço que, segundo afirmou, deveria ser custeado pelo Município com recursos próprios. Alegou que a ausência desse pagamento comprometeu sua capacidade financeira e impediu a continuidade da construção. Defendeu que a liberação dos recursos era de responsabilidade do gestor municipal e afirmou que, considerado o percentual de 38,70% de execução apontado pela empresa supervisora e os custos de preparação do terreno, teriam sido executados serviços no valor de R$ 848.570,41, em comparação aos R$ 963.221,87 recebidos. Recebida a inicial também em relação à PEREIRA E CARNEIRO LTDA, foi determinada sua citação para apresentação de contestação. Embora devidamente citada (id 389281896), a empresa não apresentou resposta no prazo legal, conforme certificado no id 442258925. O Ministério Público Federal requereu a decretação da revelia da empresa e o regular prosseguimento da demanda (id 456022358). Decisão de id 670070489 decretou a revelia de PEREIRA E CARNEIRO LTDA. – ME, sem incidência dos efeitos materiais previstos no art. 344 do CPC, diante da natureza indisponível dos direitos discutidos. Na mesma oportunidade, as partes foram intimadas para especificar as provas que pretendiam produzir. O FNDE informou não possuir interesse na produção de outras provas, considerando suficientes os elementos já constantes dos autos (id 713864488). Após a entrada em vigor da Lei n. 14.230/2021, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionadora, com fundamento no art. 23, §§ 4º, I, 5º e 8º da Lei n. 8.429/92, e pela extinção do processo com resolução do mérito. Ressalvou a pretensão de ressarcimento ao erário, que reputou imprescritível (id 816857071). Sobreveio a sentença de id 1145081751, que reconheceu a prescrição intercorrente e extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC. Determinou, ainda, o levantamento das constrições patrimoniais e a comunicação à AGU para adoção das providências que entendesse pertinentes quanto ao ressarcimento ao erário. O FNDE interpôs apelação (id 1189454813). Sustentou a irretroatividade do regime prescricional instituído pela Lei n. 14.230/2021 e requereu a reforma da sentença para o regular prosseguimento da ação. Subsidiariamente, postulou o prosseguimento da demanda quanto à pretensão de ressarcimento ao erário. A 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu provimento ao recurso para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem. O Tribunal aplicou a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 e concluiu que o novo regime prescricional introduzido pela Lei n. 14.230/2021 é irretroativo. Registrou que a ação foi proposta dentro do prazo previsto na legislação vigente à época e afastou a prescrição intercorrente reconhecida na sentença (id 440043805). O acórdão transitou em julgado em 29/09/2025, conforme certidão de id 2213860022. Com o retorno dos autos, as partes foram intimadas para requerer o que entendessem de direito (id 2241147758). O FNDE manifestou-se no id 2246775935. Informou não possuir interesse em permanecer na fase de conhecimento e requereu sua exclusão da autuação, sem prejuízo de posterior ingresso. Requereu, ainda, que, em caso de condenação dos réus, seja intimado para promover a liquidação e o cumprimento da sentença, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei n. 8.429/92. Sob a inspiração do breve, eis o relatório. II. Fundamentação Passo a fundamentar e decidir, com fundamento no art. 93, IX, da Constituição Federal e nos arts. 11 e 489, § 1º, do Código de Processo Civil. Promovo o julgamento antecipado do mérito, na forma do art. 355, I, do CPC, porquanto a controvérsia pode ser solucionada com base na prova documental produzida. Os elementos constantes dos autos são suficientes para a formação do convencimento judicial, sendo desnecessária a produção de outras provas, nos termos dos arts. 370, 371 e 434 do CPC. O julgamento antecipado, ademais, prestigia o princípio da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal). A Lei n. 8.429/1992 prevê três modalidades de atos de improbidade administrativa, atribuindo, em seu art. 12, sanções diversas para cada modalidade: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11). O STF ao julgar o mérito do Tema n. 1.199 estabeleceu as seguintes teses jurídicas: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Assim, ficou definido que a Lei n. 14.230/2021 não retroage em relação aos feitos já julgados, em razão da necessidade da observância da garantia constitucional da coisa julgada (art. 5°, XXXVI, da Constituição Federal), devendo ser comprovada a presença do elemento doloso em todos os casos previstos nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, inclusive nas ações propostas antes da vigência da Lei n. 14.230/2021, que ainda não tenham transitado em julgado. O § 2° do art. 1° da Lei n. 8.429/92 (com redação dada pela Lei n° 14.230/2021), trouxe o conceito de dolo, enquanto o § 3° do referido dispositivo afasta a improbidade administrativa quando não existir prova do elemento subjetivo especial (dolo), como a seguir: Art. 1º (...) (...) § 2° Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9°, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei n° 14.230, de 2021) § 3° O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei n° 14.230, de 2021) (grifado) Portanto, para a configuração de ato de improbidade administrativa é necessário demonstrar o dolo, ou seja, comprovar que o agente atuou livre e conscientemente buscando o fim ilícito, não sendo suficiente sua voluntariedade. Além disso, o agente deve buscar, com sua atuação ilegal, obter proveito ou benefício indevido para si ou para terceiro, conforme o disposto no § 1º do art. 11 da Lei n. 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021). No caso dos atos que causam prejuízo ao erário, objeto da presente demanda, o art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres públicos. Cumpre mencionar, ainda, que a jurisprudência do TRF1 já se posicionou pela retroatividade das disposições de direito material mais benéficas trazidas pela Lei n. 14.230/21, em casos semelhantes ao atual: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, VI, DA LEI N. 8.429/92. PREFEITO. NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21. APELAÇÃO PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA. 1. Nos termos da Lei n. 8.429/92, alterada pela redação dada pela Lei nº 14.230/21, o art. 11, VI, constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da administração pública toda ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada, por deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê- lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades. 2. Assim, para que se configure ato de improbidade que afronte os princípios da administração pública, após a alteração da Lei n. 8.429/92, se faz necessária a comprovação do dolo específico na conduta do agente, qual seja a demonstração nos autos de que a omissão da prestação de contas tem como intenção escamotear irregularidades no trato com a coisa pública. 3. Não havendo provas nos autos no sentido de que o requerido deixou de prestar contas com o propósito específico de não revelar ilicitudes na gestão com a coisa pública, impõe-se a reforma do decisum para afastar a condenação nas penas do art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa pela prática de ato ímprobo previsto no art. 11, VI, da mesma Lei, ante a aplicação retroativa da norma mais benéfica. 4. Apelação do requerido a que se dá provimento. (TRF-1 - AC: 10001925020174014301, Relator: Desembagador Federal Ney Bello, Data de Julgamento: 08/03/2022, 3a Turma, Data de Publicação: PJe 10/03/2022) Feitas essas considerações, passo à análise das condutas atribuídas a José Davi Passos e Pereira e Carneiro Ltda. – ME. A controvérsia decorre da execução do Convênio nº 701892/2010, firmado para a construção de unidade escolar no âmbito do PROINFÂNCIA, cuja execução foi contratada com Pereira e Carneiro Ltda. – ME. O Município de Xinguara sustenta que foram repassados à empresa R$ 963.221,87, embora laudo técnico elaborado em 26/04/2013 tenha apontado execução de apenas 27,94% da obra, equivalente a R$ 355.458,12. Com base nesses valores, indicou prejuízo ao erário de R$ 607.763,75. José Davi Passos impugnou o laudo apresentado pelo Município e apontou medição realizada em 14/12/2012, ainda durante sua gestão, segundo a qual a obra apresentava 41,79% de execução. Sustentou, ainda, que os serviços prosseguiram posteriormente e que a administração municipal subsequente promoveu o distrato do contrato em 01/07/2013. Há, ainda, informação proveniente do FNDE no sentido de que vistoria realizada em 17/01/2014 por empresa responsável pela supervisão da obra constatou execução física de 38,70%. A empresa Pereira e Carneiro Ltda. – ME, por sua vez, reconheceu o recebimento de R$ 963.221,87 e adotou como parâmetro o percentual de 38,70% indicado pela supervisão do FNDE. Acrescentou, entretanto, que teria realizado serviços de preparação do terreno no valor de R$ 356.221,46, os quais não estariam refletidos na medição física da edificação e, com base nisso, afirmou ter executado serviços no montante de R$ 848.570,41. Verifica-se, portanto, que não há uniformidade nos autos acerca do percentual de execução da obra, do montante efetivamente pago à contratada e, consequentemente, da extensão do alegado prejuízo. Mais importante, para fins de responsabilização por improbidade administrativa, não basta constatar que a obra permaneceu inacabada ou que houve descompasso entre sua execução física e a execução financeira. O art. 10 da Lei nº 8.429/92, na redação atualmente aplicável, exige perda patrimonial efetiva e comprovada, além da demonstração de conduta dolosa causalmente relacionada ao prejuízo. A imputação dirigida a José Davi Passos decorre essencialmente de sua condição de Prefeito Municipal e ordenador de despesas à época da execução do convênio. Segundo o Município, o requerido autorizou a liberação de recursos à empresa contratada em proporção significativamente superior ao percentual de execução física da obra, circunstância que configuraria as condutas previstas no art. 10, XI e XII, da Lei nº 8.429/92. Com efeito, não se identifica prova de que José Davi Passos tenha autorizado pagamento por serviço que sabia não ter sido executado, falsificado ou determinado a falsificação de medição, ajustado previamente com a empresa o desvio dos recursos ou recebido qualquer vantagem em decorrência dos pagamentos realizados. Ao contrário, a documentação evidencia que havia execução material da obra, embora incompleta, e que o percentual dessa execução foi objeto de avaliações técnicas divergentes. Também não se pode desconsiderar que a execução contratual ultrapassou o término de sua gestão. Assim, o estado em que a obra foi encontrada meses depois não pode ser automaticamente imputado ao ex-gestor sem a demonstração da relação entre cada pagamento realizado durante sua administração e os serviços efetivamente executados no momento da respectiva liberação. A circunstância de José Davi Passos ocupar a posição de ordenador de despesas tampouco permite presumir o elemento subjetivo. O art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92 expressamente afasta a responsabilização fundada no mero exercício da função ou no desempenho de competências públicas quando não comprovado ato doloso com fim ilícito. Eventual deficiência na fiscalização, imprudência na liberação dos recursos ou falha administrativa, contudo, não se confundem com a vontade livre e consciente de produzir o resultado ilícito. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região tem assentado que a má gestão administrativa constitui gênero do qual a improbidade é espécie, de modo que nem toda irregularidade administrativa ou deficiência na condução da atividade pública configura ato de improbidade, exigindo-se a demonstração de conduta dolosa voltada à obtenção de finalidade ilícita (TRF1, AC 0005496-68.2003.4.01.4000, Rel. Des. Fed. João Batista Moreira, Quarta Turma, PJe de 20/09/2023). Desse modo, ainda que se admita a existência de irregularidades na execução do Convênio nº 701892/2010 e eventual prejuízo decorrente da não conclusão da obra, não há elementos suficientes para concluir que José Davi Passos tenha agido dolosamente para causar perda patrimonial ao Poder Público ou proporcionar benefício indevido à contratada. Não se configuram, portanto, em relação a José Davi Passos, os atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, XI e XII, da Lei nº 8.429/92. Quanto à responsabilização da empresa contratada, Pereira e Carneiro Ltda. – ME, igualmente exige demonstração de sua participação dolosa no ato de improbidade. Nos termos do art. 3º da Lei n. 8.429/92, as disposições da Lei de Improbidade Administrativa são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. A empresa afirmou que o terreno destinado à obra apresentava grande quantidade de rocha e que sua preparação exigiu serviços extraordinários. Alegou ter despendido R$ 356.221,46 nessa etapa e sustentou que tal despesa deveria ter sido custeada pelo Município com recursos próprios. Segundo sua versão, a ausência desse pagamento comprometeu sua capacidade financeira e levou à paralisação dos serviços. Afastada a configuração do ato de improbidade imputado a José Davi Passos por ausência de demonstração do elemento subjetivo, inexiste ato ímprobo comprovado para o qual se possa reconhecer a concorrência dolosa da pessoa jurídica nos termos do art. 3º da Lei nº 8.429/92. Assim, também em relação a Pereira e Carneiro Ltda. – ME, não estão presentes os requisitos necessários à responsabilização por ato de improbidade administrativa. A improcedência dos pedidos, portanto, é medida que se impõe. Cumpre ressaltar que a improcedência da presente ação de improbidade administrativa, não obsta que eventual pretensão de ressarcimento seja deduzida pelos legitimados em via própria, mediante adequada demonstração do dano, de sua extensão, do nexo causal e dos demais pressupostos da responsabilidade civil. Em petição de id 2246775935, o FNDE informou não possuir interesse em permanecer na fase de conhecimento e requereu sua exclusão da autuação, sem prejuízo de eventual atuação posterior, especialmente para promover a liquidação e o cumprimento da sentença na hipótese de condenação. Considerando que a autarquia ingressou na demanda como assistente simples e manifestou expressamente seu desinteresse em permanecer na fase de conhecimento, acolho o pedido de exclusão do FNDE da relação processual. Por fim, a improcedência dos pedidos retira o fundamento para a manutenção das medidas de indisponibilidade patrimonial anteriormente decretadas. Assim, deverão ser levantadas, após o trânsito em julgado, eventuais constrições ainda existentes sobre bens e ativos de José Davi Passos e Pereira e Carneiro Ltda. – ME decorrentes da Decisão de id 217961355, fls. 46/62. III. Dispositivo Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados pelo Município de Xinguara em face de José Davi Passos e Pereira e Carneiro Ltda. – ME, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Defiro o pedido formulado no id 2246775935 e determino a exclusão do FNDE da relação processual e da autuação. Após o trânsito em julgado, levantem-se eventuais constrições patrimoniais ainda existentes em decorrência da decisão de id 217961355, fls. 46/62, adotando-se as providências necessárias nos sistemas em que tenham sido efetivadas. Em relação ao veículo HONDA BIZ 125 ES 2012/2012, PLACA OBX7114, CHASSI 9C2JC4820CR322034, RENAVAM 470338415, objeto da petição de id 2213860008, autorizo o levantamento da restrição judicial incidente sobre o bem. Ciência à VIP GESTÃO E LOGÍSTICA S/A. Sem custas e honorários (art. 18 da Lei n. 7.347/85). Interposto recurso de apelação, intime-se a parte contrária para apresentação de contrarrazões. Apresentadas ou não as contrarrazões, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Após o trânsito em julgado, não havendo outras pendências, arquivem-se os autos. Sentença registrada e publicada eletronicamente. Redenção/PA, data da assinatura eletrônica. ATHOS ALEXANDRE CAMARA ATTIÊ Juiz Federal
