Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
COMARCA DE BARRO ALTO
Barro Alto - Vara das Fazendas Públicas
Processo n.º: 5412168-72.2021.8.09.0016
Parte autora: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS
Parte ré: Leane Alencar Camargo Sampaio
A presente sentença servirá, também, como mandado de citação, mandado de intimação e ofício, nos termos do art. 136 do Código de Normas e Procedimentos do Foro Judicial da Corregedoria Geral da Justiça de Goiás
S E N T E N Ç A
I – RELATÓRIO
Trata-se de ação civil pública pela prática de ato de improbidade administrativa e por ato lesivo à administração pública (Lei Anticorrupção), proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS em face de LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, EDNA JACOME BATISTA FONSECA, MARISA SILVA MARIZ JESUS e da empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, com o MUNICÍPIO DE BARRO ALTO no polo passivo como litisconsorte, na qual se apura a prática de atos de improbidade administrativa e de atos lesivos à administração pública decorrentes da contratação, pelo Município, de empresa supostamente de fachada para a prestação de serviços de digitalização de documentos nos anos de 2019 e 2020, mediante dispensa de licitação e posterior aditamento contratual, sem comprovação da efetiva execução dos serviços, com indícios de conluio, favorecimento indevido em razão de vínculo de parentesco, descumprimento contratual, burla ao procedimento licitatório e prejuízo ao erário municipal, além de violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência.
Postula, ao final, a condenação dos requeridos pela prática de atos de improbidade administrativa, com a aplicação das sanções previstas na legislação de regência, especialmente a Lei nº 8.429/1992, consistentes, conforme o caso, no ressarcimento integral do dano ao erário, no valor apurado de R$ 96.240,00, acrescido de correção monetária e juros legais, na perda de eventuais benefícios ou valores indevidamente percebidos, na suspensão dos direitos políticos, no pagamento de multa civil, na proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, bem como nas demais cominações legais cabíveis. (ev. 1)
O juízo deferiu, em sede liminar, as medidas cautelares requeridas, reconhecendo, em cognição sumária, a presença de fortes indícios de irregularidades na contratação da empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO (“LA FOOD”) para supostos serviços de digitalização ao MUNICÍPIO DE BARRO ALTO, com possível dano ao erário e enriquecimento ilícito, motivo pelo qual determinou a indisponibilidade de bens das requeridas nos limites necessários para assegurar o ressarcimento e eventual multa civil (afastando, por ora, a parcela referente a dano moral coletivo), com inclusão no CNIB e possibilidade de indicação de bens pelas partes, bem como decretou a quebra de sigilo bancário de EDNA JACOME BATISTA FONSECA, LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO (pessoa física) e da pessoa jurídica “LA FOOD”, no período de 01/08/2019 a 31/12/2020, para apuração de transações e eventual vínculo financeiro, fixando prazo para apresentação de parecer do LAB/MP-GO, além de determinar a intimação do MUNICÍPIO DE BARRO ALTO para, querendo, integrar a lide como litisconsorte ativo. (ev. 4)
Informado pela ré MARISA SILVA MARIA JESUS que interpôs agravo de instrumento contra a decisão (ev. 17), o Tribunal de Justiça, por decisão monocrática, recebeu o recurso e deferiu efeito suspensivo para suspender os efeitos da indisponibilidade de bens (ev. 18), motivo pelo qual o juízo de 1º grau determinou o sobrestamento do feito em cartório até o julgamento do agravo e o cancelamento da ordem de indisponibilidade na CNIB (ev. 19).
O Ministério Público manifestou-se informando que, embora tenha sido concedido efeito suspensivo no agravo de instrumento interposto pela ré quanto à indisponibilidade de bens, a medida de quebra de sigilo bancário anteriormente deferida possibilitou a extração de relatório do sistema SIMBA, o qual revelou diversas transferências financeiras entre a empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO e a requerida EDNA JACOME BATISTA FONSECA, direta ou indiretamente, inclusive por intermédio de contas bancárias de familiares desta, bem como saques e pagamentos sem identificação, em valores próximos aos repasses realizados pela Prefeitura de Barro Alto, evidenciando, em tese, conluio e enriquecimento ilícito. Diante desses novos elementos, o parquet comunicou que aguarda diligências complementares junto ao LAB.LD/CSI/MPGO para a devida quantificação do benefício econômico e anunciou a intenção de aditar a petição inicial, a fim de incluir, também em relação à segunda requerida, a imputação da conduta prevista no art. 9º, inciso I, da Lei nº 8.429/92, além daquela já atribuída com fundamento no art. 10 do mesmo diploma legal. (ev. 25)
O Tribunal de Justiça de Goiás conheceu do agravo de instrumento interposto por MARISA SILVA MARIA JESUS e negou-lhe provimento, mantendo a decisão que decretou a indisponibilidade de bens diante dos indícios de ato de improbidade administrativa e prejuízo ao erário decorrentes de contratação irregular, por se tratar de medida assecuratória com periculum in mora implícito. (ev. 28)
O juízo suspendeu o processo por 60 dias em razão de tratativas de acordo, determinando a retirada do sigilo dos autos. (ev. 38)
O Ministério Público informou a celebração de acordo de não persecução civil com LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, EDNA JACOME BATISTA FONSECA e a empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, pelo qual as compromissadas se obrigaram ao ressarcimento integral do dano ao erário e ao pagamento de multa civil, nos valores e condições ajustados, requerendo a homologação do ajuste e o regular prosseguimento da ação exclusivamente em face de MARISA SILVA MARIZ JESUS, que não aderiu à transação. (ev. 44)
O juízo homologou os acordos de não persecução civil firmados pelo Ministério Público com parte dos requeridos e determinou o prosseguimento do feito em relação à requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS. (ev. 47)
O juízo recebeu a petição inicial, determinou a citação de MARISA SILVA MARIA JESUS para apresentar contestação no prazo legal e consignou que a análise das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 ocorrerá após a fase de impugnação. (ev. 57)
A ré MARISA SILVA MARIA JESUS foi citada. (ev. 60)
Em sede de contestação, MARISA SILVA MARIA JESUS sustenta, em síntese, que o Ministério Público não individualizou conduta ímproba de sua parte, nem comprovou dolo específico ou efetivo dano ao erário, defendendo a aplicação da Lei nº 14.230/2021 (exigência de dolo e retroatividade benéfica), alegando que não era gestora/fiscal do contrato nem ordenadora de despesas (atribuindo a gestão a terceiro), que o procedimento licitatório observou formalidades com parecer jurídico e controle interno, que as demais rés teriam reconhecido irregularidades no ANPC sem sua participação, impugnando ainda o pedido de dano moral coletivo e requerendo, ao final, a improcedência/arquivamento. (ev. 62)
Foi juntada certidão informando que, até 18/09/2023, não houve nos autos comprovação do início do cumprimento do ANPC/ANPP pelas requeridas LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO e EDNA JACOME BATISTA FONSECA. (ev. 65)
O Ministério Público impugnou integralmente a contestação apresentada, sustentando sua legitimidade passiva e a existência de conduta dolosa por omissão consciente enquanto Secretária Municipal de Administração, bem como a ocorrência de fraude no procedimento licitatório, dano ao erário no valor de R$ 96.240,00 por pagamento sem contraprestação e a configuração de dano moral coletivo, requerendo o prosseguimento da ação para instrução probatória e a manutenção integral dos pedidos formulados na petição inicial. (ev. 68)
Intimado a adequar a inicial para individualizar a conduta e a tipificação dos atos de improbidade (ev. 70), o Ministério Público manifestou-se no sentido de que a petição inicial e a impugnação à contestação já atendem às exigências legais, afirmando estar demonstrado o dolo específico da requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS e requerendo o regular prosseguimento da ação com instrução probatória (ev. 73).
O MUNICÍPIO DE BARRO ALTO foi citado. (ev. 76)
O juízo reconheceu que o Ministério Público atribuiu condutas específicas à requerida MARISA SILVA MARIA JESUS nos termos da Lei de Improbidade Administrativa. (ev. 78)
O MUNICÍPIO DE BARRO ALTO manifestou-se pelo prosseguimento da ação, afirmando que há provas robustas de omissão da requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS no dever de fiscalizar os contratos firmados pela Administração Pública municipal. (ev. 80)
MARISA SILVA MARIA JESUS manifestou-se para impugnar a posição do ente municipal. (ev. 82)
O Ministério Público manifestou-se pela não ocorrência de prescrição intercorrente, por ausência de inércia processual, requerendo o prosseguimento do feito com designação de audiência de instrução e julgamento. Subsidiariamente, caso reconhecida a prescrição das sanções de improbidade, pugnou pela conversão da demanda em ação civil pública para fins de ressarcimento integral do dano ao erário. (ev. 101)
Em audiência de instrução e julgamento, restou frustrada a tentativa de conciliação e a parte requerida dispensou a oitiva de testemunhas. (ev. 125 e 126)
O Ministério Público, em alegações finais, sustentou que a contratação da empresa “LA FOOD” pelo Município de Barro Alto para serviços de digitalização foi fraudulenta, tratando-se de empresa de fachada que não prestou os serviços contratados, resultando em prejuízo ao erário no valor de R$ 96.240,00, circunstância já reconhecida com a celebração de acordo de não persecução civil com as corrés. Defendeu que a requerida MARISA SILVA MARIA JESUS, ex-Secretária Municipal de Administração, agiu com dolo por omissão e conivência, ao deixar de fiscalizar e impedir o esquema ilícito, sendo inverossímil seu desconhecimento das irregularidades, razão pela qual requereu a procedência integral da ação, com sua condenação por ato de improbidade administrativa, ressarcimento do dano ao erário, aplicação de multa civil e indenização por dano moral coletivo. (ev. 130)
A ré MARISA SILVA MARIZ DE JESUS, em alegações finais, sustentou a inexistência de dolo específico ou de qualquer conduta ímproba de sua parte, afirmando que não participou da contratação, execução ou pagamentos do contrato investigado, que não era gestora, fiscal ou ordenadora de despesas, que a confissão de dolo pelas corrés é pessoal e intransferível, que não houve enriquecimento ilícito nem nexo causal com eventual dano ao erário, e pugnou pela improcedência da ação. (ev. 135)
Em seguida, a ré solicitou a suspensão do processo até o julgamento definitivo da ADI 7.236/DF, sustentando que a medida cautelar concedida pelo STF suspendeu a eficácia de dispositivos da Lei nº 14.230/2021 relativos à prescrição intercorrente e ao regime prescricional, com efeito vinculante e erga omnes, de modo que o prosseguimento da ação poderia gerar decisão conflitante e nulidades futuras. (ev. 137)
Vieram os autos conclusos.
É o relato do essencial. Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Antes de adentrar ao exame do mérito, faz-se necessária a apreciação das questões de natureza processual e incidental suscitadas nos autos, cuja análise antecede logicamente o exame do conjunto probatório e da imputação formulada.
II.I – DO PEDIDO DE SUSPENSÃO EM RAZÃO DA ADI 7.236/DF
No ev. 137, a requerida pugna pela suspensão do presente feito até o julgamento definitivo da ADI 7.236/DF, sustentando que a medida cautelar deferida pelo Supremo Tribunal Federal teria suspendido a eficácia de dispositivos da Lei nº 14.230/2021 relativos ao regime prescricional e à prescrição intercorrente, de modo a impor o sobrestamento obrigatório dos processos de improbidade administrativa em curso.
O pedido, contudo, não merece acolhimento.
Inicialmente, cumpre registrar que a medida cautelar deferida na ADI 7.236/DF não determinou a suspensão nacional dos processos de improbidade administrativa, tampouco impôs o sobrestamento automático de ações em trâmite no território nacional. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal limitou-se a suspender, provisoriamente, a eficácia de determinados dispositivos da Lei nº 14.230/2021, especialmente no que se refere à aplicação imediata do novo regime prescricional e da prescrição intercorrente, com o objetivo de evitar extinções prematuras e generalizadas de ações ainda em curso, preservando-se, assim, a segurança jurídica e a efetividade da tutela do patrimônio público.
Não há, portanto, comando vinculante no sentido de paralisar o andamento dos processos, mas tão somente orientação para que o Poder Judiciário observe, com cautela, a incidência dos dispositivos suspensos, afastando a aplicação automática das novas regras prescricionais enquanto pendente o julgamento definitivo da ação de controle concentrado.
Além disso, o pedido de suspensão formulado pela requerida não se mostra compatível com a fase processual em que se encontra a presente demanda. O feito já se encontra devidamente instruído, com a realização de audiência de instrução e julgamento, apresentação de alegações finais pelas partes e conclusão dos autos para sentença, inexistindo risco concreto de prolação de decisão conflitante com o entendimento que venha a ser fixado pelo Supremo Tribunal Federal.
Não se verifica, ademais, dependência lógica ou jurídica do julgamento da ADI 7.236/DF para o exame do mérito da presente ação, uma vez que a controvérsia central dos autos reside na apuração da existência de ato de improbidade administrativa e do elemento subjetivo exigido pela legislação de regência, matéria que pode e deve ser apreciada independentemente da definição final do Supremo Tribunal Federal acerca do regime prescricional.
Por tais razões, inexistindo determinação de suspensão obrigatória, nem prejuízo concreto à segurança jurídica ou risco de decisões contraditórias, rejeita-se o pedido de suspensão do processo formulado pela requerida, devendo o feito prosseguir regularmente para julgamento do mérito.
II.II – DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA REQUERIDA MARISA SILVA MARIZ JESUS
A requerida sustenta sua ilegitimidade passiva ao argumento de que, à época dos fatos, não exercia a função de gestora do contrato, fiscal contratual ou ordenadora de despesas, atribuindo a terceiros a condução do procedimento licitatório, da execução contratual e dos pagamentos realizados, razão pela qual não poderia ser responsabilizada por eventuais irregularidades verificadas na contratação da empresa “LA FOOD”.
A alegação não merece acolhimento.
A legitimidade passiva em ações de improbidade administrativa decorre da imputação de participação, direta ou indireta, na prática do ato ímprobo, não se restringindo às figuras formais de gestor do contrato, fiscal ou ordenador de despesas. A Lei nº 8.429/1992, em sua redação atual, alcança todo agente público que, no exercício de função, concorra para o ato ilícito, seja por ação ou omissão dolosa, nos termos do art. 1º, caput e §§ 1º e 2º, e dos arts. 10 e 11 do diploma legal.
No caso concreto, a circunstância de a requerida não figurar formalmente como gestora ou fiscal do contrato não é suficiente, por si só, para afastar sua legitimidade passiva.
Ademais, a legitimidade passiva deve ser aferida à luz das alegações deduzidas na petição inicial, em juízo de cognição abstrata, e não a partir da análise definitiva acerca da efetiva responsabilidade da requerida, que constitui matéria de mérito.
Havendo imputação concreta de que a requerida, no exercício de função pública relevante, teria concorrido para a prática do ato ímprobo por omissão dolosa ou conivência, mostra-se presente a pertinência subjetiva necessária à sua permanência no polo passivo da demanda. A eventual inexistência de dolo ou de nexo causal não conduz ao reconhecimento de ilegitimidade, mas, se for o caso, à improcedência do pedido.
Dessa forma, estando a imputação fundada em suposta omissão relevante no exercício de cargo de direção administrativa, com potencial contribuição para o resultado ilícito narrado, rejeita-se a alegação de ilegitimidade passiva, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, cuja incidência se afasta quando presente a pertinência subjetiva entre a parte demandada e os fatos narrados na inicial.
II.III – DO ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL (ev. 44)
Consta dos autos a celebração de Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) entre o Ministério Público e as corrés LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, EDNA JACOME BATISTA FONSECA e a pessoa jurídica LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, o qual foi devidamente homologado por este Juízo (ev. 47).
O acordo homologado produz efeitos exclusivamente em relação às compromissadas que a ele aderiram, não se estendendo automaticamente à requerida remanescente MARISA SILVA MARIZ JESUS, que expressamente não anuiu à transação. Assim, a homologação do ANPC não implica reconhecimento automático de responsabilidade dos demais demandados, tampouco constitui título suficiente para impor à requerida remanescente qualquer efeito sancionatório ou obrigacional decorrente do ajuste celebrado por terceiros.
No que concerne à certidão juntada aos autos noticiando a ausência de comprovação do início do cumprimento do ANPC pelas corrés (ev. 65), tal circunstância não interfere na análise da presente demanda em relação à requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS.
O eventual inadimplemento do acordo homologado deve ser apurado e executado nos próprios termos do ajuste firmado e sob fiscalização do Ministério Público, inclusive por meio do procedimento administrativo instaurado para acompanhamento, não havendo repercussão direta sobre o prosseguimento da ação quanto à demandada que não integrou a avença.
Desse modo, reconhece-se a regularidade formal do ANPC homologado e delimita-se sua eficácia aos respectivos signatários, sem qualquer extensão automática à requerida remanescente, inexistindo óbice ao prosseguimento do feito exclusivamente quanto a esta.
Ademais, cumpre registrar que, nos termos do art. 17-B da Lei nº 8.429/1992, o Acordo de Não Persecução Civil, uma vez homologado, constitui título executivo judicial, incumbindo ao Ministério Público, na condição de legitimado ativo e celebrante do ajuste, acompanhar seu cumprimento e, em caso de inadimplemento, requerer as providências cabíveis, inclusive sua execução ou eventual rescisão.
Superadas as questões pendentes, passa-se à análise do mérito da controvérsia.
II.IV – DO MÉRITO
Cinge a controvérsia dos autos à verificação da existência de ato de improbidade administrativa imputável à requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS, consistente em suposta omissão dolosa ou conivência na contratação da empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO (“LA FOOD”) pelo MUNICÍPIO DE BARRO ALTO para prestação de serviços de digitalização de documentos nos anos de 2019 e 2020, contratação que, segundo a inicial, teria ocorrido de forma irregular, com indícios de empresa de fachada, ausência de efetiva prestação dos serviços e prejuízo ao erário no valor de R$ 96.240,00, além de violação aos princípios da administração pública.
O Ministério Público sustenta que a requerida, na condição de Secretária Municipal de Administração, tinha o dever funcional de fiscalização e controle dos atos administrativos praticados no âmbito de sua pasta, tendo agido com dolo por omissão ao permitir a manutenção do contrato e os pagamentos à empresa supostamente irregular, o que teria viabilizado o desvio de recursos públicos.
Por sua vez, a defesa afirma que a requerida não participou da contratação, da execução contratual ou dos pagamentos, não era gestora ou fiscal do contrato, não auferiu qualquer vantagem indevida e não agiu com dolo específico, defendendo a inexistência de nexo causal entre sua conduta e o alegado dano ao erário, bem como a improcedência integral dos pedidos.
A controvérsia deve ser solucionada à luz do regime jurídico da Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, observado que a responsabilização por improbidade administrativa insere-se no campo do direito administrativo sancionador, com incidência expressa dos princípios constitucionais próprios desse subsistema, nos termos do art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa.
Em consequência, a interpretação e aplicação dos tipos ímprobos e das sanções reclamam legalidade estrita e tipicidade, com leitura restritiva das hipóteses sancionatórias, vedação de analogia in malam partem, exigência de culpabilidade em sentido sancionador, proporcionalidade e razoabilidade, além de respeito ao devido processo legal substancial, ao contraditório e à ampla defesa (CF, art. 5º, LIV e LV), afastando-se, por incompatível com o sistema, qualquer forma de responsabilização objetiva por falhas administrativas ou por resultados não imputáveis subjetivamente ao agente.
Nesse contexto, a Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações estruturais relevantes que orientam o julgamento do caso concreto: (a) reforço da natureza sancionatória da ação de improbidade e da submissão aos princípios do direito administrativo sancionador (art. 1º, §4º, LIA); (b) centralidade do elemento subjetivo, com exigência de dolo para a configuração dos atos de improbidade, afastando-se a responsabilização por culpa, salvo hipóteses expressamente previstas em lei; (c) redefinição do conteúdo típico dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, exigindo-se, no art. 9º, demonstração de enriquecimento ilícito correlato à função pública, e, no art. 10, comprovação de efetivo prejuízo ao erário, não bastando presunções genéricas, irregularidades formais ou inconformidades administrativas; e (d) necessidade de individualização da conduta e das sanções, compatível com os princípios da pessoalidade e da individualização da responsabilidade, impondo-se imputação e prova concretas quanto ao papel desempenhado por cada requerido.
Especialmente nas hipóteses em que a imputação se funda em omissão, como no presente caso, impõe-se a demonstração clara de que o agente público detinha dever jurídico específico de agir, possuía possibilidade concreta de impedir o resultado ilícito e, ainda assim, de forma livre e consciente, optou por permitir sua ocorrência, caracterizando dolo por omissão. A mera posição hierárquica ou o exercício de cargo de direção administrativa não autorizam, por si sós, a presunção de ciência ou anuência com eventuais irregularidades praticadas por terceiros.
Ainda, por se tratar de ação civil pública de natureza sancionatória, a distribuição do ônus da prova deve ser compreendida à luz do art. 373, I, do Código de Processo Civil, incumbindo ao autor demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado, notadamente a conduta típica, o nexo de causalidade, o resultado lesivo e o elemento subjetivo doloso. Não se mostra suficiente, para a condenação, a mera plausibilidade da narrativa inicial, a constatação de falhas administrativas ou mesmo a celebração de acordo por corrés, sendo indispensável prova robusta e individualizada da participação consciente da requerida remanescente.
A imposição das severas sanções previstas no art. 12 da LIA exige convicção segura acerca da tipicidade e da culpabilidade do agente, em consonância com a lógica do direito sancionador, no qual a dúvida razoável milita em favor do demandado.
De igual modo, cumpre distinguir o campo da improbidade administrativa do das ilegalidades administrativas em sentido amplo: nem toda irregularidade configura improbidade, e a Lei nº 8.429/1992 não se presta a sancionar, como ímprobo, o agente público por mera deficiência estrutural, falha procedimental ou insuficiência de fiscalização genérica, se ausentes os requisitos típicos e subjetivos legalmente exigidos.
Pois bem.
No caso concreto, a imputação formulada pelo Ministério Público parte da premissa de que a contratação da empresa LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO para prestação de serviços de digitalização de documentos, nos anos de 2019 e 2020, teria sido fraudulenta, tratando-se de empresa de fachada, com ausência de efetiva prestação dos serviços e consequente prejuízo ao erário, circunstância que, segundo sustenta, teria contado com a atuação dolosa, ainda que por omissão, da requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS, então Secretária Municipal de Administração.
Os elementos documentais que instruem a inicial, notadamente os volumes do procedimento investigatório anexados, revelam a existência do Contrato nº 142/2019, oriundo da Carta Convite nº 027/2019, posteriormente prorrogado até 31/12/2020, no valor total de R$ 84.000,00, a ser pago em parcelas mensais de R$ 7.000,00, firmado entre o MUNICÍPIO DE BARRO ALTO e a empresa contratada. Contudo, da análise do instrumento contratual e do respectivo termo aditivo constantes dos autos, verifica-se que a assinatura aposta em nome do Município é do gestor municipal, não havendo indicação de assinatura da ré MARISA SILVA MARIZ JESUS na condição de ordenadora de despesas, gestora contratual ou fiscal do contrato (ev. 1, arquivos 2 a 6).
A documentação acostada pela própria requerida em sede de contestação (ev. 62), composta por cópia do contrato assinado pelo gestor, decreto de nomeação e exoneração, homologação do procedimento licitatório, pedido de contratação e demais documentos administrativos, reforça a inexistência de ato formal praticado por MARISA que a vincule diretamente à celebração do contrato, à autorização de pagamentos ou à fiscalização da execução contratual.
Não há, nos autos, portaria específica que a tenha designado como fiscal ou gestora do ajuste, tampouco documento que comprove delegação de competência para ordenação de despesa em relação ao contrato em exame.
É certo que, à época dos fatos, a requerida exercia o cargo de Secretária Municipal de Administração, cujas atribuições, conforme a Lei Municipal nº 1.279/2020 do Município de Barro Alto, abrangem, dentre outras, a coordenação de atividades relativas a procedimentos licitatórios e compras no âmbito do Poder Executivo Municipal.
Todavia, a previsão genérica de competência administrativa da Secretaria não se confunde com a comprovação de que a agente pública, de forma concreta e individualizada, tenha participado do procedimento específico, determinado pagamentos, suprimido controles ou deliberadamente permitido irregularidades.
A Lei de Improbidade Administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não admite presunção de dolo fundada exclusivamente na posição hierárquica ocupada pelo agente.
No tocante à prova oriunda da quebra de sigilo bancário deferida na fase inicial (ev. 4) e posteriormente analisada pelo Ministério Público (ev. 25), observa-se que os elementos financeiros apontam movimentações entre a empresa contratada e outras corrés, inclusive com indícios de transferências e saques que podem, em tese, reforçar a hipótese de fraude contratual quanto àquelas. Entretanto, não há demonstração de qualquer movimentação financeira vinculada à MARISA SILVA MARIZ JESUS, seja por depósito direto, transferência indireta, vínculo societário ou outro proveito econômico. A ausência de elemento patrimonial que a conecte ao suposto esquema fragiliza sobremaneira a tese de enriquecimento ilícito ou de participação consciente no alegado desvio.
O Ministério Público sustenta, tanto na impugnação à contestação (ev. 68) quanto nas alegações finais (ev. 130), que a requerida teria agido com dolo por omissão, ao deixar de fiscalizar e impedir a contratação irregular, sendo inverossímil seu desconhecimento das irregularidades, dada a posição de Secretária Municipal de Administração.
Todavia, a responsabilização por omissão dolosa exige demonstração inequívoca de três elementos: existência de dever jurídico específico de agir, possibilidade concreta de evitar o resultado e vontade livre e consciente de permitir sua ocorrência. A mera afirmação de que, pelo cargo ocupado, a requerida “deveria saber” ou “não poderia desconhecer” as irregularidades não supre a necessidade de prova concreta do elemento subjetivo.
Não se extrai dos autos prova documental de que a requerida tenha sido formalmente cientificada de irregularidades na execução do contrato, de que tenha sido instada a adotar providências e deliberadamente se omitido, ou de que tenha atuado para encobrir ou facilitar o alegado esquema.
Também não houve produção de prova oral em audiência (ev. 125 e 126), tendo a parte requerida dispensado a oitiva de testemunhas e inexistindo requerimento do Ministério Público quanto à produção de prova testemunhal ou outra diligência instrutória complementar, embora regularmente oportunizada a fase de instrução. Desse modo, o conjunto probatório permaneceu restrito aos documentos já analisados, sem que tenha havido reforço probatório apto a individualizar, de forma robusta, a conduta dolosa atribuída à requerida, circunstância que assume especial relevância em se tratando de ação de natureza sancionatória, na qual o ônus da prova incumbe ao autor, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil.
Importa ressaltar que eventual irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, ainda que demonstrada, não autoriza automaticamente a responsabilização por improbidade de todos os agentes públicos que integravam a estrutura administrativa.
Assim, embora haja indícios de que a contratação da empresa possa ter apresentado irregularidades e embora as corrés tenham celebrado Acordo de Não Persecução Civil, tal circunstância não supre a necessidade de prova individualizada quanto à requerida remanescente. O acordo celebrado por terceiros não constitui confissão extensível nem prova automática de conluio envolvendo todos os demandados.
À luz do art. 373, I, do Código de Processo Civil, incumbia ao Ministério Público demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado, notadamente a conduta dolosa da requerida, o nexo causal entre sua atuação (ou omissão) e o alegado dano ao erário, bem como a tipicidade da conduta à luz dos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei nº 8.429/1992.
Em matéria de direito administrativo sancionador, a dúvida razoável milita em favor do demandado, sendo imprescindível a demonstração segura e individualizada da conduta típica, do nexo causal e, sobretudo, do dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.
Em situação semelhante, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás firmou entendimento no sentido de que, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a configuração do ato de improbidade administrativa exige prova concreta de dolo específico e de efetivo dano ao erário ou enriquecimento ilícito, não bastando a mera existência de irregularidades administrativas:
DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MATERIAL MAIS BENÉFICA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO, DO DANO AO ERÁRIO OU MESMO DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DOS RÉUS. PEDIDOS IMPROCEDENTES. REMESSA OBRIGATÓRIA NÃO CONHECIDA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. 1. Nos termos do art. 17-C, § 3º, da LIA, inserido pelas recentes modificações legislativas, não há mais nenhuma hipótese de remessa necessária de sentenças que versam sobre improbidade administrativa, sendo ignoscível o reexame absoluto da matéria, restando adstrito o efeito devolutivo às razões apelatórias e de ordem pública. 2. As regras de direito material estabelecidas na Lei nº 14 .230/2021, que caracterizarem novatio legis in mellius, devem retroagir para alcançar os processos em curso, uma vez que a retroatividade da lei mais benéfica é princípio geral do direito sancionatório que emana do inciso XL do art. 5º da Constituição Federal. Ademais, o Supremo Tribunal Federal, na conclusão do julgamento do Tema nº 1.199 ( ARE nº 843 .989/PR), assentou a tese de que se aplica, aos processos em curso, a modificação legislativa superveniente que passou a exigir a presença de dolo para a caracterização dos atos de improbidade administrativa. 3. A partir da vigência da Lei nº 14.230/2021, a tipificação do ato de improbidade administrativa passou a exigir a descrição do dolo específico das condutas previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92. Sem esse elemento essencial (dolo específico), não há falar em ato de improbidade administrativa. 4. No caso, conclui-se que as irregularidades apontadas na inicial não caracterizam, por si só, ato de improbidade administrativa, porquanto não comprovados o dano ao erário, o enriquecimento ilícito dos réus, tampouco o dolo específico destes em alcançarem resultado ilícito, sendo impositiva a improcedência dos pedidos formulados na presente ação. REMESSA OBRIGATÓRIA NÃO CONHECIDA. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA. (TJ-GO - AC: 54968548420178090097 JUSSARA, Relator.: Des(a). DESEMBARGADORA MARIA DAS GRAÇAS CARNEIRO REQUI, Jussara - Vara das Fazendas Públicas, Data de Publicação: (S/R) DJ)
Assim, à luz do conjunto probatório exclusivamente documental produzido nos autos, da inexistência de prova oral apta a robustecer a narrativa acusatória e, sobretudo, da exigência legal de demonstração de dolo específico, da vedação à responsabilização objetiva no âmbito do direito administrativo sancionador e da incidência do princípio do in dubio pro reo, o julgamento que se impõe é o de improcedência da ação civil pública em relação à requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS, por ausência de comprovação segura e individualizada dos elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa que lhe foi imputado.
III – DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de MARISA SILVA MARIZ JESUS, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
Em consequência, ficam afastadas, apenas em relação à referida requerida, as sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, bem como os pedidos de ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público e indenização por dano moral coletivo.
Consigne-se que a presente decisão não alcança as corrés que celebraram Acordo de Não Persecução Civil (LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO, EDNA JACOME BATISTA FONSECA e a pessoa jurídica LEANE ALENCAR CAMARGO SAMPAIO), o qual permanece hígido e eficaz, competindo ao Ministério Público, na qualidade de legitimado ativo e celebrante do ajuste, acompanhar e fiscalizar o seu integral cumprimento, adotando, se necessário, as medidas cabíveis em caso de inadimplemento, nos termos do art. 17-B da Lei nº 8.429/1992.
Nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, não há condenação em honorários advocatícios nem em despesas processuais em desfavor do Ministério Público, inexistindo nos autos demonstração de má-fé. As custas processuais, se houver, observam o regime legal aplicável, destacando-se a isenção legal do autor.
Após o trânsito em julgado quanto à requerida MARISA SILVA MARIZ JESUS, procedam-se às anotações pertinentes, mantendo-se os autos ativos para acompanhamento do cumprimento do Acordo de Não Persecução Civil firmado com as demais corrés.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Barro Alto/GO, data da assinatura eletrônica.
Gustavo Boiago Brigatti Dias
Juiz de Direito
