Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 6ª Vara Federal Cível da SJDF SENTENÇA TIPO "B" PROCESSO: 1068483-11.2025.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: COMPANHIA DE CONCESSAO RODOVIARIA JUIZ DE FORA - RIO REPRESENTANTES POLO ATIVO: LIANA CLAUDIA HENTGES CAJAL - DF50920, JOSE CARDOSO DUTRA JUNIOR - DF13641, AUGUSTO ROLIM DA SILVA NETO - DF60947, RODRIGO LEONARDO DE MELO SANTOS - DF42203 e MARIA LUIZA ABINADER DA SILVA DUTRA - DF78685-A POLO PASSIVO: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT SENTENÇA Trata-se de ação anulatória, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada por Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora – Rio (CONCER) em face da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, objetivando, em síntese, a anulação do Auto de Infração nº 1471, lavrado em 25/11/2019, no âmbito do processo administrativo nº 50505.396358/2019-32, bem como da multa administrativa dele decorrente. Alega a parte autora que celebrou com o extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, sucedido pela ANTT, o Contrato de Concessão PG-138/95-00, referente à exploração da Rodovia BR-040/MG/RJ, no trecho Juiz de Fora – Petrópolis – Rio de Janeiro (Trevo das Missões), cujo principal anexo é o Programa de Exploração da Rodovia – PER. Sustenta que, em 25/11/2019, a ANTT lavrou o Auto de Infração nº 1471, com fundamento no art. 7º, VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, imputando à concessionária a conduta de deixar segmento homogêneo da rodovia com valores de indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho em desacordo com os especificados no PER e nas normas técnicas vigentes, em razão de supostas irregularidades relacionadas à retrorrefletividade da sinalização vertical e aérea, constatadas no Relatório de Monitoração de Sinalização Vertical e Aérea do 1º semestre de 2019. Narra que apresentou defesa administrativa em 19/12/2019, a qual foi julgada improcedente pela Decisão nº 451/2020, que, com base no Parecer nº 33/2020, aplicou penalidade de 450 Unidades Referenciais de Tarifa (URTs). Informa que interpôs recurso administrativo, posteriormente desprovido pela Decisão nº 213/2022, e, em seguida, recurso voluntário à Diretoria da ANTT em 05/06/2023, igualmente desprovido por meio da Deliberação nº 20/2025, que acolheu o Voto DLL nº 003/2025 e manteve a penalidade. A autora afirma que tomou ciência do resultado por meio do Ofício SEI nº 5914/2025, no qual foi informada da possibilidade de execução da garantia contratual e inscrição no CADIN e na Dívida Ativa caso não houvesse pagamento da multa, atualmente fixada em R$ 652.500,00. Sustenta, em síntese, a nulidade do auto de infração, argumentando: (i) a atipicidade da conduta, por ausência de subsunção dos fatos ao tipo infracional previsto no art. 7º, VII, da Resolução ANTT nº 4.071/2013, sob o argumento de que os trechos indicados não constituiriam segmentos homogêneos e de que os dados utilizados derivariam de relatório de monitoração; (ii) a aplicação do princípio da insignificância, tendo em vista que apenas 373 das 7.985 placas monitoradas apresentariam índices inferiores aos parâmetros estabelecidos; (iii) a existência de excludente de culpabilidade decorrente do inadimplemento do Poder Concedente, que teria ocasionado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, relacionado à execução da obra denominada Nova Subida da Serra (NSS); e (iv) a desproporcionalidade na dosimetria da penalidade. Requereu, em sede de tutela de urgência, a suspensão da exigibilidade da multa, bem como que a ANTT se abstivesse de inscrever o débito em dívida ativa ou no CADIN, de executar a garantia contratual e de adotar medidas de cobrança até o julgamento da ação. Anexa documentos a partir do id 2193818116. O pedido liminar foi indeferido na decisão de id 2194978703, ao fundamento de que, em sede de cognição sumária, não se evidenciaria a probabilidade do direito, bem como de que as alegações da autora demandariam dilação probatória, especialmente em razão da necessidade de confronto entre laudos técnicos. Na mesma decisão, determinou-se a citação da ré, dispensando-se a realização de audiência de conciliação, com fundamento no art. 334, §4º, II, do CPC. A ANTT apresentou contestação, na qual sustenta a regularidade do processo administrativo e a legalidade da penalidade aplicada, afirmando que a sanção foi imposta de forma proporcional, motivada e em conformidade com as normas legais e contratuais aplicáveis. Requer, ao final, a improcedência dos pedidos. Em réplica, a autora sustenta a tempestividade da manifestação e afirma que a contestação não teria impugnado especificamente diversos fatos e fundamentos apresentados na petição inicial, invocando a aplicação do art. 341 do CPC. Reitera as teses de atipicidade da conduta, aplicação do princípio da insignificância, inexigibilidade de conduta diversa decorrente do inadimplemento do Poder Concedente e desproporcionalidade da penalidade, sustentando que tais questões poderiam ser apreciadas a partir da análise dos documentos já constantes dos autos. Ao final, requer a rejeição da contestação e a procedência dos pedidos iniciais. Não houve produção de outras provas. Os autos vieram conclusos. É o relatório. DECIDO. FUNDAMENTAÇÃO A controvérsia posta nos autos diz respeito à legalidade do Auto de Infração nº 1471, lavrado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT no âmbito do processo administrativo nº 50505.396358/2019-32, mediante o qual foi aplicada à autora, Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora – Rio, penalidade de multa correspondente a 450 (quatrocentas e cinquenta) Unidades Referenciais de Tarifa – URTs, atualmente equivalente a R$ 652.500,00 (seiscentos e cinquenta e dois mil e quinhentos reais), em razão do suposto descumprimento de parâmetros de desempenho relativos à retrorrefletividade da sinalização vertical e aérea da rodovia objeto da concessão. A pretensão deduzida em juízo consiste, em síntese, na anulação do referido auto de infração e das decisões administrativas que o confirmaram, sob os fundamentos de (i) atipicidade da conduta imputada, (ii) utilização indevida de relatório de monitoração como base para autuação, (iii) aplicação do princípio da insignificância, (iv) existência de excludente de culpabilidade decorrente de inadimplemento do Poder Concedente e consequente desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, e (v) desproporcionalidade da multa aplicada. Passa-se à análise das questões suscitadas. Inicialmente, cumpre destacar que o regime jurídico das concessões de serviço público encontra fundamento nos arts. 21, XII, “d”, e 175 da Constituição Federal, que atribuem à União a competência para explorar, diretamente ou mediante concessão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros e de cargas. No exercício dessa competência, cabe ao Poder Concedente organizar e fiscalizar a adequada prestação do serviço público concedido, podendo delegar tais atribuições a entidades reguladoras. Nesse contexto, a Lei nº 10.233/2001 instituiu a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, atribuindo-lhe, entre outras competências, a de regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de exploração da infraestrutura e da prestação de serviços de transporte terrestre. Nos termos do art. 24, inciso VIII, da referida lei, compete à Agência “fiscalizar o cumprimento das obrigações assumidas pelos concessionários, permissionários e autorizatários, aplicando as penalidades cabíveis”. De igual modo, a Lei nº 8.987/1995, que disciplina o regime das concessões e permissões de serviços públicos, estabelece em seu art. 29, inciso II, que incumbe ao Poder Concedente fiscalizar permanentemente a prestação do serviço concedido e aplicar as penalidades regulamentares e contratuais em caso de descumprimento das obrigações assumidas. No âmbito infralegal, a Resolução ANTT nº 4.071/2013 estabelece o rol de infrações administrativas aplicáveis às concessionárias de rodovias federais e as respectivas penalidades. Entre essas hipóteses encontra-se a conduta descrita no art. 7º, inciso VII, consistente em “deixar segmento homogêneo da rodovia com valores de indicadores de qualidade ou parâmetros de desempenho em desacordo com os especificados no PER e nas normas técnicas vigentes”. Por sua vez, a Resolução ANTT nº 5.083/2016 disciplina o processo administrativo sancionador no âmbito da Agência, assegurando aos administrados a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Feitas essas considerações, passa-se à análise do caso concreto. No caso dos autos, verifica-se que o Auto de Infração nº 1471 foi lavrado em 25/11/2019, tendo por fundamento o Parecer Técnico nº 18/2019 e o Relatório de Monitoração de Sinalização Vertical e Aérea do primeiro semestre de 2019, que apontaram a existência de indicadores de desempenho em desacordo com os parâmetros previstos no Programa de Exploração da Rodovia – PER no trecho concedido à autora. Conforme se extrai dos documentos que instruem o processo administrativo, a concessionária foi regularmente notificada da autuação, apresentou defesa administrativa e interpôs os recursos cabíveis nas instâncias administrativas, os quais foram analisados pela autoridade competente, culminando na manutenção da penalidade aplicada. Não se verifica, portanto, qualquer irregularidade formal na tramitação do processo administrativo sancionador. No que se refere à alegação de atipicidade da conduta, sustenta a autora que os dados utilizados pela fiscalização não corresponderiam a “segmentos homogêneos” da rodovia, razão pela qual não haveria subsunção dos fatos ao tipo infracional previsto no art. 7º, VII, da Resolução nº 4.071/2013. Todavia, tal argumentação não se mostra suficiente para afastar a presunção de legitimidade e veracidade que recai sobre os atos administrativos regularmente praticados pela Administração Pública. O conjunto documental constante do processo administrativo evidencia que a autuação foi baseada em avaliação técnica realizada pela área competente da Agência Reguladora, a qual identificou inconformidades nos indicadores de desempenho relativos à sinalização da rodovia concedida. Não compete ao Poder Judiciário substituir-se à Administração na apreciação de aspectos eminentemente técnicos que fundamentaram a autuação, especialmente quando inexistem elementos concretos que evidenciem erro grosseiro, arbitrariedade ou desvio de finalidade na atuação administrativa. O controle jurisdicional dos atos administrativos, em tais hipóteses, limita-se à verificação da legalidade do procedimento e da observância das garantias do administrado, não alcançando o mérito administrativo propriamente dito. Também não prospera a alegação de que o Relatório de Monitoração não poderia servir de base para a autuação. A atividade de fiscalização exercida pelas agências reguladoras compreende a utilização de instrumentos técnicos destinados a avaliar o cumprimento dos parâmetros de qualidade estabelecidos contratualmente e na regulamentação aplicável. Assim, a utilização de relatórios técnicos elaborados no âmbito das atividades de acompanhamento e monitoração da concessão não se revela, por si só, incompatível com a atuação fiscalizatória da Administração. Quanto à invocação do princípio da insignificância, igualmente não assiste razão à autora. Embora se alegue que apenas 4,6% das placas monitoradas apresentariam índices inferiores aos parâmetros previstos no PER, não se pode desconsiderar que a manutenção adequada da sinalização rodoviária constitui elemento essencial para a segurança dos usuários da via concedida. Nesse contexto, a Administração Pública, no exercício de seu poder de polícia regulatório, possui discricionariedade técnica para avaliar a relevância das irregularidades constatadas e adotar as medidas sancionatórias cabíveis. A aplicação automática do princípio da insignificância em processos administrativos sancionadores envolvendo a prestação de serviços públicos essenciais, especialmente aqueles relacionados à segurança viária, não se mostra compatível com o dever do Poder Concedente de zelar pela adequada prestação do serviço público e pela proteção dos usuários. Também não procede a alegação de inexigibilidade de conduta diversa decorrente de suposto inadimplemento do Poder Concedente quanto a aportes previstos em termo aditivo ao contrato de concessão. Ainda que se admita a existência de controvérsia quanto ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato, tal circunstância, por si só, não tem o condão de afastar o dever da concessionária de cumprir os parâmetros mínimos de qualidade e segurança previstos no contrato e na regulamentação aplicável. O regime das concessões de serviço público impõe à concessionária a responsabilidade pela adequada prestação do serviço durante todo o período contratual, cabendo-lhe adotar as medidas necessárias para assegurar o atendimento aos padrões estabelecidos. Eventuais discussões relativas ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato devem ser tratadas pelos meios próprios, não sendo aptas a afastar automaticamente a incidência de sanções administrativas decorrentes do descumprimento de obrigações contratuais. Por fim, no que se refere à alegação de desproporcionalidade da penalidade aplicada, verifica-se que a multa foi fixada dentro dos limites previstos na regulamentação aplicável, tendo sido devidamente motivada pela autoridade administrativa competente. A análise da gradação da penalidade aplicada, desde que observados os parâmetros normativos estabelecidos, insere-se no âmbito do mérito administrativo, não cabendo ao Poder Judiciário substituí-la por critério próprio, salvo em hipóteses de manifesta irrazoabilidade ou desvio de finalidade, o que não se verifica no presente caso. Dessa forma, não tendo sido demonstrada qualquer ilegalidade ou vício capaz de macular o processo administrativo ou o auto de infração impugnado, impõe-se a rejeição dos pedidos formulados na inicial. DISPOSITIVO Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos formulados pela Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora – Rio, mantendo hígidos o Auto de Infração nº 1471 e as decisões administrativas proferidas no processo administrativo nº 50505.396358/2019-32. Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais, nos termos da Lei 9.289/96, e de honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil. Intimem-se. BRASÍLIA, DF, (assinado eletronicamente) MANOEL PEDRO MARTINS DE CASTRO FILHO Juiz Federal Substituto da 6ª Vara/SJDF
