Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Vara Única da Comarca de Luís Gomes Rua José Fernandes de Queiroz e Sá, 214, Centro, LUÍS GOMES - RN - CEP: 59940-000 Processo: 0800598-54.2020.8.20.5120 Ação: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) AUTOR: MPRN - PROMOTORIA LUÍS GOMES REU: FRANCISCO JOSEILSON DA SILVA, FRANCISCO TOMAZ DA COSTA JUNIOR, HENRIQUE MARCEL DA SILVA FERREIRA, ROBERTO NUNES DE AQUINO, JOSE VIEIRA DA SILVA NETO, PEDRO ROMAO NETO - EPP, PEDRO ROMAO NETO SENTENÇA GRUPO DE APOIO ÀS METAS DO CNJ 1 – RELATÓRIO Trata-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, proposta pelo Ministério Público do Rio Grande do Norte em desfavor de Francisco Joseilson da Silva, Francisco Tomaz da Costa Junior, Henrique Marcel da Silva Ferreira, Roberto Nunes de Aquino, José Vieira da Silva Neto, Pedro Romão Neto e Pedro Romão Neto - EPP, por suposto cometimento de ato de improbidade administrativa consistente na violação aos dispositivos da Lei 8.429/92, em face de irregularidades na realização de Pregão Presencial no Município de Luís Gomes (ID 57604088 - Pág. 2). A parte autora relatou a existência de irregularidades no Procedimento nº 013/2015, que consistiu em Pregão Presencial do tipo menor preço, deflagrado pelo demandado Francisco Joseilson da Silva, à época Prefeito Interino do Município de Luís Gomes, e que tinha por objeto a aquisição de 200 mil litros de combustíveis para atender às necessidades da frota de veículos municipais (ID 57604088 - Pág. 2). O Inquérito Civil nº 04.23.2306.0000006/2016-66, responsável pela apuração das supostas irregularidades, iniciou-se após representação da Procuradoria Municipal, noticiando que não foram observados os requisitos legais no supracitado procedimento licitatório (ID 57604088 - Pág. 2). Dentre as supostas irregularidades, consta a ausência de pesquisa mercadológica e a inexistência de documentos imprescindíveis para a qualificação da única empresa concorrente, a empresa demandada Pedro Romão Neto - EPP (ID 57604088 - Pág. 3/4). A licitação em testilha emanou o contrato nº 00069/2015, entre o Município e a empresa demandada, em 28 de abril de 2015, e previa um total de 80 mil litros de Óleo Diesel Comum, 80 mil litros de Óleo Diesel S10 e 120 mil litros de Gasolina Comum, totalizando o valor a ser pago em R$ 924.000,00 (ID 57604088 - Pág. 3). De acordo com o Parquet, os valores não foram submetidos à análise de mercado e a empresa demandada, embora tenha se consagrado vencedora do certame, sequer teria apresentado os documentos exigidos por lei para a sua habilitação no procedimento licitatório, tendo em vista a ausência dos seguintes documentos: ato constitutivo da empresa; balanço contábil; certidão negativa de débitos referente ao município cuja empresa encontrava-se domiciliada (Uiraúna/PB); certidão negativa de falência ou concordata e prova do CNPJ (ID 57604088 - Pág. 3). Após provocação ministerial à Prefeitura Municipal de Luís Gomes, o órgão informou que, em setembro de 2015, o contrato entabulado com a empresa ganhadora do pregão em comento foi anulado, em razão da constatação de vícios descritos na peça de representação (ID 57604088 - Pág. 4). Deste modo, o Parquet continuou o investigatório em relação aos meses em que o contrato esteve vigente (abril a setembro de 2015), período em que o erário despendeu R$ 185.584,54, à título de pagamento pelo abastecimento dos veículos da frota municipal (ID 57604088 - Pág. 4). Ademais, a parte autora trouxe à baila notas de empenho com datas anteriores à contratação oriunda do pregão nº 013/2015, esclarecendo que a empresa ré já fornecia combustível para o município antes das citadas avenças (ID 57604088 - Pág. 4). Para além das irregularidades no procedimento licitatório, a parte autora relatou supostas fraudes, como recibo de abastecimento de automóvel do tipo “Fiesta” com 180 litros de gasolina, sendo que o tanque deste veículo comporta, no máximo, 44 litros. Igualmente, afirma haver inúmeros recibos emitidos para o mesmo veículo em curto lapso temporal, indicando consumo excessivo, incompatível com a real necessidade (ID 57604088 - Pág. 4/5). Desse modo, a parte autora imputou aos réus a prática dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º, XI, 10, caput, VIII, XII e 11, caput, da Lei 8.429/92 (ID 57604088 - Pág. 6). Ao final, pugnou pela condenação dos demandados nas sanções do art. 12, I, II e III, da LIA (ID 57604088 - Pág. 21). Juntou documentos. Defesa preliminar apresentada pela empresa demandada Pedro Romão Neto - EPP e pelo sócio demandado Pedro Romão Neto (ID 66373754 - Pág. 1). O requerido sustentou o desconhecimento acerca da ilicitude dos fatos narrados na inicial, restando ausente o dolo e o prejuízo ao erário, uma vez que o serviço contratado havia sido prestado. Defesa preliminar apresentada pelo demandado José Vieira da Silva Neto (ID 71900479 - Pág. 1). Em sede preliminar, a parte requerida suscitou a ausência de justa causa para o prosseguimento da ação de improbidade administrativa, ao argumento de inexistirem indícios suficientes de autoria e materialidade aptos a demonstrar a prática de ato ímprobo, nos termos do art. 17, §§ 6º e 8º, da Lei nº 8.429/92 (ID 71900479 - Pág. 4/6). Sustentou que o demandado integrava apenas comissão processante/licitatória, sem qualquer poder decisório, inexistindo nexo causal entre sua atuação e as supostas irregularidades apontadas pelo Ministério Público. Alegou, ainda, ausência de dolo ou culpa. Despacho determinando a adequação típica da lide após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 (ID 81482529 - Pág. 1). Manifestação ministerial que requereu o afastamento da alegação de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, sustentando que as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa não podem retroagir para alcançar processos em curso, em observância aos princípios da segurança jurídica, da vedação ao retrocesso no combate à corrupção e da proteção à probidade administrativa prevista na Constituição Federal. Defendeu o Parquet que o rol do art. 11 da Lei nº 8.429/92 não possui caráter taxativo, devendo receber interpretação conforme à Constituição, a fim de permitir o enquadramento de outras condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública como atos ímprobos, inclusive aquelas previstas em leis especiais, requerendo, ao final, o prosseguimento das ações de improbidade administrativa já ajuizadas (ID 82963152 - Pág. 6). Decisão que determinou o recebimento da inicial quanto às condutas tipificadas nos arts. 9º, inciso XI e 10, incisos VIII e XII, da Lei 8.429/92, reconhecendo a justa causa no caso em comento (ID 84532579 - Pág. 12). Certidão informando o cumprimento de mandado de citação (ID 93215886 - Pág. 1, 94206362 - Pág. 1, 106937926 - Pág. 31, 133769233 - Pág. 1 e 138843548 - Pág. 1). Contestação apresentada pelo demandado Francisco Joseilson da Silva (ID 95677713 - Pág. 1). Preliminarmente, arguiu a inépcia da inicial e ausência de justa causa. No mérito, defendeu que todo o combustível pago pela municipalidade fora usado em prol do bom desempenho dos serviços públicos, inexistindo dano ao erário. Manifestação do réu José Vieira da Silva Neto (ID 97150767 - Pág. 1), o qual requereu, em síntese, a devolução do prazo da contestação por cerceamento de defesa, uma vez que não teria recebido a intimação dentro do prazo legal. Após a devida correção e intimação do citado, este apresentou peça contestatória (ID 99973434 - Pág. 1), por meio da qual requereu assistência judiciária gratuita e pugnou, em preliminar, pelo reconhecimento da inépcia da petição inicial. No mérito sustentou, em síntese, a improcedência da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, argumentando que o requerido, na condição de mero membro da Comissão Permanente de Licitação, não possuía poder decisório, atribuição para homologação, adjudicação, ordenação de despesas ou condução do certame licitatório, inexistindo nexo causal entre sua conduta e as supostas irregularidades apontadas pelo Ministério Público no Pregão Presencial n.º 013/2015. Alegou, ainda, ausência de dolo específico e de individualização da conduta, defendendo a aplicação das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021 e da tese firmada pelo STF no Tema 1.199, com reconhecimento da necessidade de comprovação de dolo para configuração do ato ímprobo, bem como a retroatividade da norma mais benéfica aos processos sem trânsito em julgado (ID 99973434 - Pág. 19). Contestação apresentada por Francisco Tomaz da Costa Júnior (ID 107896699 - Pág. 1). A defesa sustenta que o réu, na condição de pregoeiro, atuou apenas na fase externa do pregão, não sendo responsável pela pesquisa mercadológica ou pela elaboração da documentação interna do certame, invocando precedentes do Tribunal de Contas da União sobre a segregação de funções e a impossibilidade de responsabilização sem individualização da conduta. Argumenta ainda que as falhas apontadas eram meramente formais, sem prejuízo ao erário ou direcionamento da licitação, destacando que a empresa vencedora era fornecedora habitual do município e efetivamente prestou os serviços contratados. Contestação apresentada pelo demandado Roberto Nunes de Aquino (ID 133897919 - Pág. 1), alegando que o denunciado, na condição de membro e posteriormente presidente da comissão de licitação, sempre atuou com observância à legalidade, inexistindo qualquer prova de que tenha colaborado para eventual fraude ou praticado ato doloso. Argumenta que o processo licitatório observou os trâmites legais, com pesquisa de preços, disponibilidade orçamentária, autorização do gestor municipal, publicação do certame, apresentação de certidões pela empresa participante e parecer jurídico favorável à regularidade dos atos. O demandado Henrique Marcel da Silva apresentou peça defensiva (ID 142437704 - Pág. 1), na qual reiterou cabalmente os argumentos trazidos na defesa do demandado Roberto Nunes de Aquino. Contestação apresentada pela empresa demandada Pedro Romão Neto - EPP e pelo seu sócio demandado (ID 158413540 - Pág. 1). Preliminarmente, arguiu a inépcia da inicial e, no mérito, alegou a inexistência de dolo, má fé ou enriquecimento ilícito. Réplica às contestações, impugnando as preliminares e defesas arguidas pelos réus (ID 160425186 - Pág. 3). Decisão que designou a realização de audiência de instrução e julgamento (ID 165356090 - Pág. 1). Termo de audiência de instrução (ID 166906436 - Pág. 1). Após provocação feita em sede da audiência instrutória, o Município de Luís Gomes juntou comprovante dos valores gastos com combustíveis em datas próximas aos fatos discutidos na presente lide (ID 185145772 - Pág. 1 até ID 185148927 - Pág. 10). Manifestação do Ministério Público requerendo a reiteração da intimação pessoal do Secretário Municipal de Administração de Luís Gomes, sr. Feliciano Neto de Oliveira, para que fornecesse as informações acerca dos valores gastos com combustíveis nos meses anteriores e posteriores aos fatos em comento (ID 185184721 - Pág. 2). Em seguida, foi expedida certidão que comprovou a juntada dos documentos solicitados pelo Município já feita anteriormente (ID 185199481 - Pág. 1). O Parquet apresentou nova manifestação (ID 185613257 - Pág. 1), pugnando pelo reconhecimento da prescrição intercorrente na presente ação, além de defender a ausência de dolo na conduta dos demandados. Ao final, requereu a extinção integral do feito com resolução do mérito. O demandado Francisco Tomaz da Costa Júnior (ID 185839696 - Pág. 1) apresentou manifestação sobre as informações prestadas pelo município, alegando a ausência de registros consistentes de pagamentos mensais relevantes no que se refere ao ao abastecimento de ônibus escolares (Secretaria de Educação), que operam durante grande parte do ano letivo, com uso predominante de óleo diesel; e às máquinas pesadas e veículos operacionais (Secretaria de Obras), igualmente dependentes do mesmo combustível. Ademais, alegou a inexistência de planilha detalhada com gastos mensais, distribuição do uso dos combustíveis por Secretaria e consumo efetivo de combustível ao longo do período solicitado. Ao final, juntou planilha simplificada com os valores colacionados pelo município (ID 185839697 - Pág. 2). Após, os autos vieram conclusos ao Grupo de Apoio às Metas do CNJ. É o breve relatório. Passa-se à fundamentação. 2 – FUNDAMENTAÇÃO – Da Prescrição Intercorrente A parte autora, ao final da instrução, suscitou o reconhecimento da prescrição intercorrente (ID 185613257 - Pág. 1), argumentando que teria decorrido o prazo legal para o exercício da pretensão sancionatória. Todavia, tal alegação não merece prosperar. Como é sabido, a Lei nº 14.230/2021, que promoveu significativas alterações na Lei nº 8.429/1992, instituiu novos prazos prescricionais, incluindo expressamente a figura da prescrição intercorrente. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema nº 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989 RG), firmou entendimento vinculante no sentido de que o novo regime prescricional introduzido pela referida lei não possui efeito retroativo, aplicando-se apenas aos fatos e marcos processuais ocorridos a partir da data de sua publicação. Dessa forma, o termo inicial para a contagem da prescrição intercorrente deve ser considerado 26 de outubro de 2021, data da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, e não a data do ajuizamento da presente aç Ademais, a configuração da prescrição intercorrente pressupõe a inércia do autor em promover o andamento do feito, o que não se verifica na hipótese em análise. Em acréscimo, reforçando esse entendimento, o C. STF, em decisão proferida em 23 de setembro de 2025, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7236, concedeu medida liminar para suspender a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” contida no art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, de modo a se concluir pela não incidência da prescrição intercorrente no presente caso. Diante desse contexto, REJEITO o pedido de reconhecimento da prescrição intercorrente, devendo o feito prosseguir regularmente em relação aos pedidos remanescentes. – Da preliminar de ausência de justa causa Os requeridos José Vieira da Silva Neto (ID 71900479 - Pág. 1) e Francisco Joseilson da Silva (ID 95677713 - Pág. 1) suscitam preliminar de ausência de justa causa, sob o argumento de inexistirem elementos mínimos aptos a demonstrar sua participação dolosa nos fatos narrados na exordial. Todavia, a tese não merece acolhimento. Isso porque a presença de justa causa para o prosseguimento da demanda já foi expressamente reconhecida por este Juízo em decisão anterior (ID 84532579 - Pág. 12), ocasião em que se concluiu pela existência de indícios suficientes da prática de atos de improbidade administrativa, aptos a autorizar o regular processamento da ação. Referida decisão afastou, inclusive, alegações defensivas semelhantes, reconhecendo que a petição inicial descreveu satisfatoriamente os fatos, individualizou as condutas imputadas e apontou os elementos probatórios mínimos colhidos durante a investigação. Cumpre salientar que, nesta fase processual, não se exige prova exauriente da responsabilidade dos demandados, bastando a existência de elementos indiciários suficientes para viabilizar a instrução processual, em observância ao princípio do in dubio pro societate. Ademais, a própria defesa demonstra pleno conhecimento das imputações formuladas pelo Ministério Público, apresentando versão detalhada dos fatos e buscando afastar sua responsabilidade, o que evidencia a inexistência de qualquer prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla defesa. Dessa forma, ausente qualquer vício apto a ensejar o reconhecimento da ausência de justa causa, REJEITO a preliminar arguida. – Da preliminar de inépcia da inicial Os demandados Francisco Joseilson da Silva (ID 95677713 - Pág. 1), José Vieira da Silva Neto (ID 97150767 - Pág. 1), Pedro Romão Neto - EPP e seu sócio demandado (ID 158413540 - Pág. 1), arguiram a preliminar de inépcia da inicial, argumentando que a exordial é genérica e não especifica a conduta de cada demandado, impossibilitando o efetivo exercício do contraditório. No entanto, a petição inicial contém descrição suficiente dos fatos, bem como das condutas imputadas aos demandados, permitindo a perfeita compreensão da pretensão deduzida pelo Ministério Público e o regular exercício do direito de defesa. Tanto é assim que os próprios requeridos apresentaram versões detalhadas acerca dos fatos narrados, buscando afastar suas responsabilidades individuais, circunstância que evidencia o pleno conhecimento das imputações formuladas. Dessa forma, verifica-se o atendimento aos requisitos previstos nos artigos 319, 320 e 330, parágrafo único, do Código de Processo Civil, inexistindo qualquer vício apto a caracterizar a inépcia da inicial, razão pela qual REJEITO a preliminar. Feitas estas considerações, passo à análise do mérito. – Do mérito Trata-se de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa em que pretende a parte autora a condenação da parte requerida nas sanções previstas na Lei 8.429/92. É de conhecimento geral que a Lei de Improbidade Administrativa, recentemente, sofreu várias alterações produzidas pela Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual estabeleceu um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa. Dentre as inovações, devem ser observados os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, conforme determina o art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, verificando-se se a conduta apurada ainda se enquadra como ato de improbidade administrativa sob a égide da nova legislação. Ademais, devem ser observados, ainda, os parâmetros fixados pelo STF, no julgamento do ARE 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, datado de 18/08/2022, em sede do Tema 1199, no qual se fixaram as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Impende ressaltar que a Constituição Federal, no art. 37, § 4º, estabeleceu as sanções para os atos de improbidade administrativa, objetivando conferir proteção à moralidade e à probidade no trato com a coisa pública: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Por sua vez, a Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa – LIA) tipifica as condutas que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), que causam prejuízo ao erário (art. 10), e, ainda, que violem os princípios da Administração Pública (art. 11), bem como regulamenta o dispositivo constitucional acima retratado instituindo as sanções cabíveis de acordo com a conduta praticada. Para tanto, revela-se indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, no caso das condutas descritas nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA. Em relação ao dolo necessário para a configuração da conduta ímproba discutida, o elemento subjetivo consiste na vontade livre e consciente de realizar a conduta, ou seja, a consciência e deliberação de praticar o ato em contrariedade ao ordenamento. No caso dos autos, a inicial argumenta que houve a prática de ato de improbidade administrativa pela parte requerida, na medida em que teriam ocorrido irregularidades no Pregão Presencial nº 013/2015, que tinha por objeto a aquisição de 200 mil litros de combustíveis para atender às necessidades da frota de veículos, no Município de Luís Gomes. Nesse ínterim, alega a prática de atos de improbidade administrativa tipificado no art. 9º (enriquecimento ilícito), 10 (prejuízo ao erário e 11 (violação aos princípios) da LIA, consistente em: Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; [...] Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; [...] Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Durante o curso processual, a demanda foi recebida apenas em relação às condutas tipificadas nos arts. 9º, inciso XI e 10, incisos VIII e XII, da Lei 8.429/92 (ID 84532579 - Pág. 12). Antes de adentrar no exame das provas produzidas e dos fatos articulados na petição inicial, imperioso enfatizar os contornos em que se insere a questão jurídica tratada nos autos. A exigência de procedimento licitatório encontra previsão na Constituição Federal, mais especificamente em seu artigo 37, XXI, o qual estabelece, inclusive, a ressalva de dispensa em casos específicos: XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o que somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Acerca do assunto, leciona Alexandre de Moraes: Enquanto os particulares desfrutam de ampla liberdade na contratação de obras e serviços, a Administração Pública, em todos os seus níveis, para fazê-lo, precisa observar, como regra, um procedimento preliminar determinado e balizado na conformidade da legislação. Em decorrência dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e probidade administra contratos que envolvem responsabilidade do erário público necessitam adotar a licitação, sob pena de invalidade, ou seja, devem obedecê-la com rigorosa formalística como precedente necessário a todos os contratos da administração, visando proporcionar-lhe a proposta mais vantajosa e dar oportunidade a todos de oferecerem seus serviços ou mercadorias aos órgãos estatais, assegurando, assim, sua licitude. A participação da administração deve pautar-se pelos imperativos constitucionais e legais, bem como pela mais absoluta e cristalina transparência”. De sua vez, a Lei do Pregão (Lei 10.520/02) vigente à época dos fatos, regulamentava o procedimento do pregão. O art. 3º trazia os procedimentos referentes à fase preparatória: Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento; II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição; III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor. § 1º A equipe de apoio deverá ser integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração, preferencialmente pertencentes ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora do evento. § 2º No âmbito do Ministério da Defesa, as funções de pregoeiro e de membro da equipe de apoio poderão ser desempenhadas por militares Nesse sentido, verifica-se que o procedimento tinha início por iniciativa da autoridade competente. Dando seguimento, o art. 4º descreve as etapas referente à fase externa do certame: Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras: I - a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, em jornal de circulação local, e facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto da licitação, em jornal de grande circulação, nos termos do regulamento de que trata o art. 2º; II - do aviso constarão a definição do objeto da licitação, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital; III - do edital constarão todos os elementos definidos na forma do inciso I do art. 3º, as normas que disciplinarem o procedimento e a minuta do contrato, quando for o caso; IV - cópias do edital e do respectivo aviso serão colocadas à disposição de qualquer pessoa para consulta e divulgadas na forma da Lei no 9.755, de 16 de dezembro de 1998; V - o prazo fixado para a apresentação das propostas, contado a partir da publicação do aviso, não será inferior a 8 (oito) dias úteis; VI - no dia, hora e local designados, será realizada sessão pública para recebimento das propostas, devendo o interessado, ou seu representante, identificar-se e, se for o caso, comprovar a existência dos necessários poderes para formulação de propostas e para a prática de todos os demais atos inerentes ao certame; VII - aberta a sessão, os interessados ou seus representantes, apresentarão declaração dando ciência de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação e entregarão os envelopes contendo a indicação do objeto e do preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata abertura e à verificação da conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório; VIII - no curso da sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até 10% (dez por cento) superiores àquela poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor; IX - não havendo pelo menos 3 (três) ofertas nas condições definidas no inciso anterior, poderão os autores das melhores propostas, até o máximo de 3 (três), oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que sejam os preços oferecidos; X - para julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério de menor preço, observados os prazos máximos para fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital; XI - examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua aceitabilidade; XII - encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro procederá à abertura do invólucro contendo os documentos de habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta, para verificação do atendimento das condições fixadas no edital; XIII - a habilitação far-se-á com a verificação de que o licitante está em situação regular perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, e as Fazendas Estaduais e Municipais, quando for o caso, com a comprovação de que atende às exigências do edital quanto à habilitação jurídica e qualificações técnica e econômico-financeira; XIV - os licitantes poderão deixar de apresentar os documentos de habilitação que já constem do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf e sistemas semelhantes mantidos por Estados, Distrito Federal ou Municípios, assegurado aos demais licitantes o direito de acesso aos dados nele constantes; XV - verificado o atendimento das exigências fixadas no edital, o licitante será declarado vencedor; XVI - se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subseqüentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor; XVII - nas situações previstas nos incisos XI e XVI, o pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor; XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata e motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para apresentar contra-razões em igual número de dias, que começarão a correr do término do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada vista imediata dos autos; XIX - o acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos insuscetíveis de aproveitamento; XX - a falta de manifestação imediata e motivada do licitante importará a decadência do direito de recurso e a adjudicação do objeto da licitação pelo pregoeiro ao vencedor; XXI - decididos os recursos, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto da licitação ao licitante vencedor; XXII - homologada a licitação pela autoridade competente, o adjudicatário será convocado para assinar o contrato no prazo definido em edital; e XXIII - se o licitante vencedor, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, aplicar-se-á o disposto no inciso XVI. Pela leitura do referido dispositivo, percebe-se que, de acordo com a ordem de fases estabelecidas, o administrador público deve proceder primeiramente ao julgamento das propostas, para, posteriormente, avaliar os documentos de habilitação do licitante com a melhor proposta. Neste diapasão, compreende-se que a Lei 10.520 é clara ao delinear as fases do procedimento do pregão, cabendo à administração pública observar tais determinações. Destarte, deve-se avaliar, no caso concreto, se a ampla competitividade e o respeito aos princípios administrativos foram respeitados, ou se a conduta dos demandados implicou ato de improbidade administrativa. – Da conduta praticada pelos requeridos Da análise dos autos, depreende-se que o demandado Francisco Joseilson da Silva é apontado como autor de ato de improbidade administrativa, na medida em que, na condição de Prefeito Interino do Município de Luís Gomes/RN, teria autorizado e deflagrado o Pregão Presencial nº 013/2015, destinado à aquisição de combustíveis para a frota municipal, supostamente em desacordo com as exigências legais pertinentes ao procedimento licitatório (ID 57604088 - Pág. 2). No mesmo contexto, o demandado Francisco Tomaz da Costa Júnior, na qualidade de pregoeiro, é apontado como responsável pela condução do certame, tendo o Ministério Público atribuído a ele participação nas irregularidades verificadas durante a fase externa da licitação (ID 57604088 - Pág. 3). Também foram imputadas condutas aos demandados Henrique Marcel da Silva Ferreira, na condição de Presidente da Comissão Permanente de Licitação, bem como a Roberto Nunes de Aquino e José Vieira da Silva Neto, ambos membros da referida comissão, sob o argumento de que teriam concorrido para a continuidade do procedimento licitatório mesmo diante das supostas irregularidades relacionadas à ausência de pesquisa mercadológica e à deficiência na documentação de habilitação da empresa participante (ID 57604088 - Pág. 2/7). Por fim, o demandado Pedro Romão Neto, proprietário da empresa Pedro Romão Neto – EPP, é apontado como beneficiário da contratação realizada pelo Município, haja vista que sua empresa foi a única participante e vencedora do certame, tendo firmado o Contrato nº 00069/2015-CPL para fornecimento de combustíveis à Administração Municipal (ID 57604088 - Pág. 2/7). Segundo a parte autora, os demandados incorreram nos atos de improbidade tipificados no art. 10, VIII e XII, enquanto a empresa demandada e seu sócio praticaram condutas de improbidade enquadradas no art. 9º, XI, ambas as tipificações contidas na Lei 8.429/92 (ID 84532579 - Pág. 12). Consoante acima mencionado, a modalidade licitatória escolhida pelo contratante foi o Pregão Presencial, indicada, segundo a Lei 10.520/02, para a aquisição de bens e serviços comuns, assim entendidos como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado” (art. 1º, § único). O Parquet, autor da ação, afirma que o Pregão Presencial nº 013/2015 possuiu diversas irregularidades, sendo a primeira delas a ausência de pesquisa mercadológica prévia apta a demonstrar a compatibilidade dos preços contratados com aqueles praticados no mercado à época do certame (ID 57604088 - Pág. 7). Sustenta, ainda, que a única empresa participante e vencedora da licitação, Pedro Romão Neto – EPP, não apresentou documentos indispensáveis à sua habilitação, tais como balanço patrimonial, certidão negativa de débitos municipais, certidão negativa de falência ou concordata, prova de inscrição no CNPJ e ato constitutivo da empresa. Alega, também, que, apesar das referidas inconsistências, a Comissão Permanente de Licitação deu prosseguimento ao procedimento, culminando na celebração do contrato com a empresa vencedora. Aduz, ainda, que o contrato permaneceu vigente por aproximadamente cinco meses, período em que foram realizados pagamentos relativos ao fornecimento de combustíveis destinados à frota municipal no montante de R$ 185.584,54 (ID 57604088 - Pág. 4). O Ministério Público aponta, igualmente, a existência de indícios de abastecimentos incompatíveis com a capacidade dos veículos indicados nos recibos apresentados, bem como registros de abastecimentos sucessivos em curto intervalo de tempo, circunstâncias que, segundo a inicial, evidenciariam possível dano ao erário e favorecimento indevido à empresa contratada (ID 57604088 - Pág. 4). Ocorre que, a despeito da ausência de algumas fases do referido pregão, foi colacionado aos autos o procedimento licitatório (ID 57604095 - Pág. 1). Na análise documental, percebe-se a presença do termo de referência (ID 57604095 - Pág. 4 e 57604099 - Pág. 1); declaração de disponibilidade orçamentária (ID 57604095 - Pág. 8); termo de autuação do processo licitatório (ID 57604095 - Pág. 11/12); ata de registro de preços (ID 57604099 - Pág. 5); parecer jurídico (ID 57604105 - Pág. 15); publicação do certame no Diário Oficial (ID 57604099 - Pág. 11); declaração de regularidade atestado pela empresa vencedora (ID 57604099 - Pág. 14), incluindo a certidão de regularidade perante a Secretaria de Estado de Tributação (ID 57604105 - Pág. 8); certidão negativa de débito relativo a tributos municipais em Luís Gomes (ID 57604105 - Pág. 7); ata do pregão devidamente assinada (ID 57604105 - Pág. 9); termo de adjudicação (ID 57604105 - Pág. 13); homologação da licitação (ID 57604105 - Pág. 16); e contrato assinado pelas partes (ID 57604111 - Pág. 2). Além disso, foi juntado o comprovante de envio dos documentos da licitação ao Tribunal de Contas do Estado (ID 57604111 - Pág. 5). Nesse contexto, verifica-se que o procedimento licitatório não foi conduzido de forma clandestina ou dissociada das formalidades mínimas exigidas pela legislação de regência, havendo elementos documentais que evidenciam a instauração formal do certame, sua publicação, a emissão de parecer jurídico favorável, bem como a adjudicação e homologação do objeto licitado. Embora o Ministério Público sustente a existência de irregularidades relacionadas, sobretudo, à ausência de pesquisa mercadológica adequada e à deficiência documental da empresa vencedora, observa-se que parte significativa da documentação exigida para a formalização do procedimento foi efetivamente apresentada e acostada aos autos. No que diz respeito às alegações de enriquecimento ilícito da empresa demandada e do seu sócio, o arcabouço probatório igualmente se mostra insuficiente para demonstrar, de forma segura e inequívoca, a obtenção de vantagem patrimonial indevida decorrente do procedimento licitatório questionado. Isso porque, embora o Ministério Público sustente a ocorrência de possível favorecimento da empresa vencedora, não foram produzidas provas concretas de superfaturamento, pagamento por serviços não prestados ou desvio de recursos públicos em benefício direto dos requeridos. Ao contrário, os elementos constantes dos autos, inclusive os extratos referentes às despesas totais com combustíveis nos semestres anterior e posterior aos fatos discutidos, demonstram valores substancialmente semelhantes àqueles despendidos pela municipalidade durante a vigência do contrato em questão (ID 185145772 - Pág. 1 até ID 185148927 - Pág. 10), circunstância que fragiliza a tese de enriquecimento ilícito. Considerando que o Contrato nº 00069/2015 permaneceu vigente entre os meses de abril e setembro de 2015, período em que posteriormente veio a ser anulado pela própria Administração Pública (ID 57604088 - Pág. 3), e que, nesse interregno, foi pago o montante de R$ 185.584,54 pelo abastecimento da frota municipal, não se verifica, à luz do conjunto probatório produzido, demonstração concreta de incompatibilidade entre os valores pagos e a efetiva demanda administrativa do ente municipal. Em reforço, o próprio Ministério Público, em alegações finais (ID 185613257 - Pág. 4), manifestou-se pela improcedência dos pedidos remanescentes de ressarcimento ao erário, reconhecendo a ausência de elementos suficientes para a configuração do dolo específico exigido pela atual sistemática da Lei de Improbidade Administrativa. Destacou o Parquet que a Lei nº 14.230/2021 promoveu significativa alteração na Lei nº 8.429/92, afastando a modalidade culposa e passando a exigir, para a caracterização do ato ímprobo, a demonstração inequívoca da vontade consciente e livre de alcançar resultado ilícito, nos termos do art. 1º, §§ 2º e 3º, da referida legislação. Nesse contexto, consignou o órgão ministerial que, após a instrução processual, não restou cabalmente demonstrado que as condutas praticadas pelos demandados tenham sido revestidas do dolo específico necessário à configuração da improbidade administrativa. Pontuou, ainda, que a prova oral produzida nos autos evidenciou que as falhas identificadas no Pregão Presencial nº 013/2015 ocorreram em cenário de instabilidade política e administrativa vivenciado pelo Município de Luís Gomes/RN, marcado por transição de gestão e dificuldades financeiras enfrentadas pela municipalidade à época dos fatos. O Ministério Público ressaltou, igualmente, que os depoimentos colhidos indicaram que a empresa vencedora do certame era uma das poucas, ou a única, disposta a fornecer combustíveis ao Município naquele contexto, diante da ausência de credibilidade financeira da Administração Pública local. Além disso, reconheceu que a prova testemunhal demonstrou o efetivo fornecimento de combustíveis destinados à manutenção da frota municipal, compreendendo ônibus, ambulâncias e demais veículos públicos, bem como a inexistência de elementos concretos aptos a demonstrar incompatibilidade entre os preços contratados e aqueles praticados no mercado. Por fim, concluiu que as irregularidades apontadas na inicial, notadamente aquelas relacionadas à deficiência formal na pesquisa de preços e à ausência de determinados documentos de habilitação, configuraram meras falhas administrativas formais, incapazes, por si sós, de evidenciar intenção deliberada de lesar o erário ou promover enriquecimento ilícito, razão pela qual pugnou pela improcedência da pretensão ressarcitória. Neste contexto, há que se considerar que a improbidade administrativa não deve ser confundida com mera ilegalidade do ato, já que, para a qualificação do ato como ímprobo, necessário que ele traga em si, além da contrariedade à lei, evidências de desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. Nesta senda, registre-se que a nova redação do inciso VIII do art. 10 da LIA, dada pela Lei 14.230/2021, exige, para fins de configuração da conduta de frustrar a licitude de processo licitatório, a comprovação da perda patrimonial efetiva, o que, no caso, não se ocorreu, dada a ausência de elementos a evidenciar que o serviço não tenha sido prestado. Todavia, em que pese a comprovação da ausência de fases do pregão, não é possível afirmar que tal fato configura ato de improbidade, visto que não foi comprovada a ausência na prestação de contas, mas mera irregularidade em procedimento licitatório, bem como verifica-se ausente a comprovação do dolo necessário à configuração do ato ímprobo. Assim sendo, considerando a análise do conjunto fático-probatório presente nos autos, não é possível identificar conduta dolosa por parte dos requeridos que autorize o entendimento pela configuração de ato de improbidade administrativa causador de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, motivo pelo qual a improcedência do pedido formulado na inicial é medida que se impõe. – Dos juros e correção monetária No que tange à correção monetária e aos juros, o STJ entende que as sanções e o ressarcimento do dano, previstos na Lei da Improbidade Administrativa, inserem-se no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito. Assim, a correção monetária e os juros de mora das sanções de ressarcimento ao erário e da multa civil têm, como dia inicial de incidência, a data do evento danoso (o ato ímprobo), mês a mês, nos termos das Súmulas 43 e 54 do STJ e do art. 398 do Código Civil, conforme entendimento do E. STJ alusivo ao ressarcimento ao erário (Resp 1336977/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. em 13/08/2013) e à multa civil (Resp 1645642/MS, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 07/03/2017). – Das custas processuais e honorários advocatícios Inexistindo normas específicas na Lei de Improbidade Administrativa sobre as despesas processuais e honorários advocatícios, devem ser aplicadas as normas do microssistema coletivo, especialmente aquelas previstas na Lei n. 7.347/85. De acordo com esse diploma legislativo, os legitimados das ações coletivas não adiantarão nem serão condenados ao pagamento de despesas processuais e de honorários advocatícios, salvo quando comprovada a atuação de má-fé. A respeito do ônus sucumbencial nas ações de improbidade, a interpretação conferida ao art. 18 da Lei 7.347/1985 é a de que não haverá a condenação do Ministério Público ou do ente público autor (União, Estados e Municípios) em honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé, no caso de serem vencidos na demanda. De igual modo, se forem vencedores (procedência do pedido), não serão beneficiados com a condenação da parte requerida em honorários. Desse modo, o conteúdo normativo do mencionado art. 18 deve ser aplicado tanto ao autor quanto ao réu em ação civil pública, com base no princípio da simetria, de forma que também o requerido, mesmo sendo vencido, não será condenado ao pagamento de honorários, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO. OCORRÊNCIA. CONDENAÇÃO DA PARTE REQUERIDA EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NÃO CABIMENTO. MÁ-FÉ NÃO RECONHECIDA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. (…). 2. O STJ possui entendimento consolidado, ao interpretar o art. 18 da Lei 7.347/1985, de que, por critério de simetria, não cabe a condenação do réu, em Ação Civil Pública, ao pagamento de honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé (EAREsp 962.250/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Corte Especial, DJe 21/8/2018). Nesse sentido: AgInt no REsp 1.127.319/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/8/2017; AgInt no REsp 1.435.350/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 31/8/2016; REsp 1.374.541/RJ, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 16/8/2017; REsp 1.556.148/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/11/2015. (…). (EDcl no REsp 1320701/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/03/2021, DJe 05/04/2021). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO QUE TAMBÉM SE APLICA A UNIÃO. ISENÇÃO DO ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA PREVISTA NA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência da Primeira Seção deste Superior Tribunal é firme no sentido de que, em favor da simetria, a previsão do art. 18 da Lei 7.347/1985 deve ser interpretada também em favor do requerido em ação civil pública. Assim, a impossibilidade de condenação do Ministério Público ou da União em honorários advocatícios - salvo comprovada má-fé - impede serem beneficiados quando vencedores na ação civil pública. Precedentes: AgInt no REsp 1.531.504/CE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 21/9/2016; REsp 1.329.607/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 2/9/2014; AgRg no AREsp 21.466/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 22/8/2013; REsp 1.346.571/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 17/9/2013. (…). (AgInt no AREsp 996.192/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/08/2017, DJe 30/08/2017) (grifos acrescidos). 3 – DISPOSITIVO Ante o exposto, CONCEDO os benefícios da justiça gratuita ao réu José Vieira da Silva Neto e REJEITO a alegação de ocorrência da prescrição intercorrente e as preliminares arguidas. No mérito, JULGO IMPROCEDENTE a pretensão formulada na inicial. Sem condenação das partes em custas e honorários advocatícios, com base no princípio da simetria, nos termos da pacífica jurisprudência do E. STJ (Precedentes: EDcl no REsp 1320701e AgInt no AREsp 996.192) Sentença não sujeita ao reexame necessário, conforme alteração trazida pelo art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Intimem-se. Luís Gomes/RN, data do sistema. João Henrique Bressan de Souza Juiz de Direito (documento assinado digitalmente na forma da Lei n°11.419/06)
