Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Goiânia - 3º Juízo de Justiça 4.0
Juizado de Fazenda Pública Municipal e Estadual
Gabinete da Juíza Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
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SENTENÇA
Trata-se de Ação de Conhecimento proposta em desfavor do MUNICÍPIO DE GOIÂNIA.
Alega a parte autora, em síntese, que compõe o quadro de servidores do ente público requerido e que, levando-se em consideração o lapso temporal transcorrido desde o seu ingresso na carreira e o preenchimento de todos pressupostos exigidos na legislação para perceber as progressões horizontais de forma periódica, deveria estar posicionada em uma referência maior em seu enquadramento, o que demonstra que a parte demandada não cumpriu com o plano de carreira previsto em lei.
Por tais razões, intentou com a presente demanda, pugnando pelo julgamento de procedência da ação para reconhecer o seu direito às progressões e ao reenquadramento da carreira, com a condenação da parte requerida na obrigação de fazer consistente na implementação das ascensões funcionais correspondentes e no pagamento das diferenças devidas.
Recebida a inicial, foi determinada a citação da parte demandada, a qual apresentou contestação aos termos iniciais, suscitando preliminar de inépcia da petição inicial, ausência de interesse processual, impugnou a concessão da gratuidade da justiça, bem como alegou prejudicial de mérito fundada na prescrição.
Argumenta, no mérito, que os atos praticados em relação à concessão do direito vindicado observaram o disposto na legislação municipal, não havendo que se falar em controle judicial da legalidade dos atos praticados, não havendo a parte autora comprovado o direito alegado.
Diante de tais ilações, requer o acolhimento das prejudiciais/preliminares e o julgamento de improcedência da ação.
É o relatório.
Decido.
Pois bem. Tratam os presentes autos de Ação de Conhecimento na qual a parte autora busca o reconhecimento do seu direito a progressões horizontais.
1 Das questões preliminares e prejudiciais
De início, destaco que a parte requerida, ao apresentar contestação aos termos iniciais, suscitou questões preliminares e prejudiciais de mérito, as quais passo a enfrentar neste capítulo.
1.1 Da preliminar fundada na inépcia da inicial
Conforme determina o artigo 330, inciso I, do Código de Processo Civil, ao constatar que os fatos e fundamentos apresentados na exordial não guardarem conclusão lógica com os pedidos formulados, a petição inicial deverá ser indeferida por sua inépcia:
Art. 330. A petição inicial será indeferida quando:
I - for inepta; (...)
O egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao tratar do tema, ratifica o comando do artigo 330, § 1º, do Código de Processo Civil, convalidando a extinção da ação quando certificada a circunstância acima referenciada:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL. PROMESSA DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. INÉPCIA DA INICIAL. DA NARRAÇÃO DOS FATOS NÃO DECORREU LOGICAMENTE A CONCLUSÃO. PROCESSO EXTINTO. 1. De acordo com a lei processual civil, considera-se inepta a inicial quando da narração dos fatos não decorrer uma conclusão lógica, o que ocorre quando apesar de o pedido ser de rescisão contratual, a sustentação fática e os argumentos jurídicos delineados são no sentido de fundamentar a invalidade de um negócio jurídico realizado com outras partes. 2. Hipótese em que verificada causa de inépcia da petição inicial prevista no art. 330, § 1º, III, do CPC, merece ser mantida a sentença que extinguiu o feito sem resolução de mérito. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA. (TJGO, Apelação nº 5609547-66.2021.8.09.0001, Rel. Des. WILSON SAFATLE FAIAD, 10ª Câmara Cível, julgado em 13/11/2023, DJe de 13/11/2023).
Lado outro, no que se refere às hipóteses de ocorrência da inépcia, estas se encontram listadas no artigo 330, § 1º, do Código de Processo Civil:
§ 1º Considera-se inepta a petição inicial quando:
I - lhe faltar pedido ou causa de pedir;
II - o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico;
III - da narração dos fatos não decorrer logicamente a conclusão;
IV - contiver pedidos incompatíveis entre si.
No caso dos autos, a parte requerida sustenta que a petição inicial não discriminou de forma específica e individualizada o direito funcional vindicado, o que denota a sua inépcia e exige a extinção do feito sem o exame do mérito.
Todavia, da análise da peça exordial, denoto que a parte autora aponta com clareza os fatos, os fundamentos jurídicos e os pedidos, os quais revelam coerência lógica, já que é perfeitamente possível compreender a causa de pedir e o real objeto da demanda, restando afastada a ocorrência de qualquer das conjecturas apontadas no dispositivo legal acima citado.
De mais a mais, vê-se que, apesar de afirmar a inépcia da petição inicial, a parte requerida não encontrou dificuldades na formulação de suas teses defensivas relativas ao mérito da demanda, tendo rebatido pontos específicos da pretensão autoral e, por consequência lógica, exercido com efetividade as garantias do contraditório e da ampla defesa.
Por sinal, a jurisprudência salienta que o argumento de inépcia resta prejudicado quando a parte requerida não encontra dificuldades na formulação da sua contestação, o que evidencia a compreensão da controvérsia jurídica apresentada:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO PRECISA DOS DISPOSITIVOS LEGAIS VIOLADOS PELA DECISÃO RESCINDENDA. ERRO DE FATO NO JULGAMENTO NÃO INDIVIDUALIZADO. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. DECISÃO RESCINDENDA QUE INDEFERIU LIMINARMENTE MANDADO DE SEGURANÇA POR ILEGITIMIDADE PASSIVA E POR IMPOSSIBILIDADE DE INSTRUÇÃO. AUSÊNCIA DE EXAME DO MÉRITO DA CONTROVÉRSIA. INADEQUAÇÃO DA AÇÃO RESCISÓRIA. AÇÃO RESCISÓRIA NÃO PROVIDA. 1. De acordo com a jurisprudência do STJ, não é possível declarar a inépcia da petição inicial quando a narração dos fatos denota razoável compreensão da causa de pedir e do pedido. 2. Contudo, a narração dos fatos não conduz à ocorrência dos vícios rescisórios porque não indica - precisamente - como os dispositivos legais indicados foram violados e nem como a decisão rescindenda foi consubstanciada em erro de fato. Tendo em vista a inépcia da ação rescisória, impõe-se a sua extinção sem resolução de mérito. Nesse sentido: (AgRg na AR 5.604/MS, Rel. Ministro MOURA RIBEIRO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 09/09/2015, DJe 16/09/2015). 3. Ademais, a decisão monocrática do Min. Benedito Gonçalves indeferiu liminarmente a petição de Mandado de Segurança tanto pela impossibilidade de atividade instrutória quanto pela ilegitimidade da autoridade coatora. Em outras, palavras, a decisão rescindenda não realizou nenhum exame do mérito da demanda apresentada no mandado de segurança. Logo, a presente ação rescisória deve ser considerada inadmissível. Nesse sentido: AgInt na AR 5.774/PB, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/03/2017, DJe 27/03/2017; AgInt na AR 5.613/RJ, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 23/08/2017, DJe 15/09/2017; AR 4.210/SP, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 10/10/2012, DJe 14/05/2013. 4. Ação rescisória improcedente (STJ, AR n. 6.008/RJ, Rel. Min(a) Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 10/10/2018, DJe de 12/11/2018).
Desta forma, uma vez atendidos os artigos 319 e 320 do Código de Processo Civil, rejeito a preliminar fundada na inépcia da inicial.
1.2 Da preliminar fundada na ausência de interesse processual
Como se sabe, o interesse em agir ou o interesse processual é uma condição da ação com previsão legal expressa nos artigos 17, 19, 330 e 485 do Código de Processo Civil, se revestindo de 03 (três) aspectos, quais sejam, a utilidade, a adequação e a necessidade, sendo que, para a adequada análise do caso em comento, forçosa a exposição deste último com maior ênfase.
A necessidade consiste na demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor, ou seja, somente o processo é o meio hábil à obtenção do bem jurídico almejado pela parte.
Ainda, não é de se olvidar que o interesse processual está essencialmente ligado aos princípios da economicidade e da eficiência e, partindo-se da premissa de que os recursos públicos são escassos e que a estrutura e a força de trabalho do Poder Judiciário são limitadas, é forçoso racionalizar a demanda, de maneira a não permitir o prosseguimento de processos que, de plano, revelem-se inúteis, inadequados ou desnecessários.
Tal conclusão, contudo, não implica na exigibilidade de dedução de prévio requerimento administrativo como pressuposto da instauração de uma ação judicial, haja vista que, de acordo com o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
A propósito, nesse sentido, já se consolidou a jurisprudência do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA DE DIFERENÇAS SALARIAIS. PROFESSORA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL N. 219/2008. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SENTENÇA ILÍQUIDA. ARBITRAMENTO APÓS A LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. 1. (...) 4. A exigência de prévio requerimento administrativo, à míngua de previsão legal a respeito, configura óbice ao acesso ao Poder Judiciário e, portanto, ofensa a direito fundamental, garantido no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. 5. (...). REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA (TJGO, Apelação Cível nº 5436986-67.2022.8.09.0044, Rel. Des. WILTON MULLER SALOMÃO, 11ª Câmara Cível, julgado em 30/10/2023, DJe de 30/10/2023).
Na hipótese dos autos, ainda que não tenha sido formulado o prévio requerimento administrativo, não se pode dizer que a parte autora carece de interesse processual.
É que, além de o acesso ao poder jurisdicional ser um direito fundamental e que não depende de prévio requerimento administrativo, especificamente no caso concreto, a parte demandada, apesar de exigir tal pressuposto, contestou a ação e se opôs ao pedido inicial, gerando, por via de consequência, a pretensão resistida capaz de configurar o pleno interesse em demandar em Juízo.
Desta feita, uma vez presente o interesse processual, rejeito a preliminar suscitada pela parte requerida em sua contestação.
1.3 Da impugnação aos benefícios da justiça gratuita
No que se refere à impugnação à concessão dos benefícios da justiça gratuita ao autor, verifico que tal pretensão, de fato, deve ser manejada como preliminar de contestação, conforme prescreve o artigo 100 do Código de Processo Civil, motivo pelo qual observo que o demandado atendeu ao procedimento adequado para suscitar esta prejudicial.
No entanto, em se tratando de demanda que tramita sob o rito dos Juizados Especiais Cíveis, a parte autora fica isenta de custas em primeiro grau de jurisdição, conforme se extrai do artigo 54 da Lei nº 9.099/95:
Art. 54. O acesso ao Juizado Especial independerá, em primeiro grau de jurisdição, do pagamento de custas, taxas ou despesas.
Parágrafo único. O preparo do recurso, na forma do § 1º do art. 42 desta Lei, compreenderá todas as despesas processuais, inclusive aquelas dispensadas em primeiro grau de jurisdição, ressalvada a hipótese de assistência judiciária gratuita.
Diante de tais previsões, este Juízo não deliberou acerca de qualquer pedido de concessão dos benefícios da justiça gratuita quando do recebimento da inicial, sendo que eventuais pretensões neste sentido somente devem ser apreciadas na hipótese de interposição de recurso.
Mesmo porque, quando da análise da inicial, não há como se prever se a parte autora interporá recurso da sentença a ser proferida em primeiro grau de jurisdição, razão pela qual a concessão dos benefícios da gratuidade logo no recebimento da exordial é medida desnecessária e que somente corroboraria com a morosidade da máquina judiciária.
Em sendo assim, os argumentos levantados pela parte requerida quanto aos benefícios da justiça gratuita supostamente concedidos à parte autora não merecem prosperar.
Ressalvo que a rejeição da impugnação à gratuidade, nesta oportunidade, não importa na constatação de que a parte autora carece de condições financeiras para custear eventual preparo quando da futura interposição de recurso, mas apenas pelo momento prematuro de oposição da parte adversa, de sorte que, em sendo necessário, o ente requerido poderá formular nova oposição em momento oportuno.
Desta feita, rejeito a impugnação aos benefícios da justiça gratuita.
1.4 Da prejudicial de mérito fundada na prescrição
É cediço que a prescrição, no âmbito do Direito Civil, é a extinção da pretensão do titular de um direito em razão de sua inércia em vindicá-lo dentro do prazo previsto em lei.
Destarte, conforme estabelece o artigo 189 do Código Civil, “violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os artigos 205 e 206”.
Logo, é possível dessumir que, ultrapassado o prazo prescricional sem que o titular do direito o vindique, resta-se extinta a pretensão e o direito de ação no tocante ao bem jurídico em discussão.
Especificamente quanto ao prazo, consideram-se aplicáveis as disposições contidas no artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, que preconiza que “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.
Inobstante, nas demandas em que se discute direitos dos servidores, o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento quanto à incidência da Súmula 85, haja vista a caracterização de relação de trato sucessivo, de modo que, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento da ação.
Neste ponto, é necessário pontuar que a jurisprudência pátria promove a distinção entre a prescrição do fundo de direito e a prescrição de trato sucessivo.
Em síntese, a relação de trato sucessivo se evidencia nas hipóteses em que há uma omissão do ente público em exercer um ato administrativo específico, de modo que o direito de ação do servidor afetado pela inércia Estatal se renova a cada novo dia.
Em casos como tais, a prescrição não pode ser considerada em relação ao próprio direito material, mas apenas no que concerne às parcelas que eventualmente vencerem em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação.
Até porque, em se tratando de direitos sociais ou fundamentais, o reconhecimento da prescrição em decorrência da omissão do ente público inviabilizaria a própria existência de tais garantias constitucionais.
Por outro lado, quando se fala em fundo de direito, o que se discute é o próprio direito material ou, em outras palavras, a chamada situação jurídica fundamental da qual decorrerão, ordinariamente, efeitos patrimoniais.
A propósito, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 110.419/SP, o Ministro Moreira Alves se dedicou a conceituar a expressão fundo de direito:
Fundo de direito é expressão utilizada para significar o direito de ser funcionário (situação jurídica fundamental) ou o direito a modificações que se admitem com relação a essa situação jurídica fundamental como reclassificações, reenquadramentos, direitos a adicionais por tempo de serviço, direito à gratificação por prestação de serviços de natureza especial etc.
No mesmo julgado, o eminente ministro também diferenciou a relação de trato sucessivo do fundo de direito e, ao confrontar referidos conceitos com o instituto da prescrição, trouxe as seguintes lições:
A pretensão ao fundo do direito prescreve, em direito administrativo, em cinco anos a partir da data da violação dele, pelo seu não conhecimento inequívoco. Já o direito a perceber as vantagens pecuniárias decorrentes dessa situação jurídica fundamental ou de suas modificações ulteriores é mera consequência daquele, e sua pretensão que diz respeito a quantum, renasce cada vez que este é devido (dia a dia, mês a mês, ano a ano, conforme a periodicidade que é devido o seu pagamento), e, por isso, se restringe às prestações vencidas há mais de cinco anos, nos termos exatos do art. 3° do Decreto n° 20.910/32.
Ainda sobre esse aspecto relacionado ao prazo prescricional, a lição de José dos Santos Carvalho Filho também se afigura oportuna, ao estabelecer distinção entre a prescrição de trato sucessivo e a prescrição do fundo de direito, na seara do direito administrativo, de cuja obra extraio o seguinte excerto:
O tema reclama que se considere a natureza do ato que deu origem à lesão. Nesse caso, é importante distinguir as condutas comissivas e as condutas omissivas do Estado. Quando é comissiva, isto é, quando o Estado se manifestou expressamente, a contagem do prazo prescricional se dá a partir dessa expressão da vontade estatal. Aqui a prescrição alcança o próprio direito, ou, como preferem alguns, o próprio fundo do direito. Quando, ao contrário, o Estado se mantém inerte, embora devesse ter reconhecido o direito do interessado, a conduta é omissiva, isto é, o Estado não se manifestou quando deveria fazê-lo. Nesse caso, a contagem se dá a partir de cada uma das prestações decorrentes do ato que o Estado deveria praticar para reconhecer o direito, e não o fez. A prescrição, aqui, alcança apenas as prestações, mas não afeta o direito em si. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 842).
Diante de tais premissas, é possível dessumir que, nas hipóteses de omissão da Administração Pública, a prescrição do fundo de direito não é aplicável, já que o direito subjetivo do servidor não foi objeto de uma denegação expressa do ente público, imperando, desse modo, as disposições da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
A contraio sensu, nas situações em que a Administração Pública se posiciona expressamente, nasce para o servidor o direito de ação para se discutir a decisão adotada, razão pela qual o fundo de direito, ou seja, o direito material, é atingido pela prescrição em 05 (cinco) anos, contados da data de expedição do ato administrativo denegatório.
Especificamente em relação à matéria afeta aos autos, o egrégio Tribunal de Justiça e as Turmas Recursais dos Juizados Especiais do Estado de Goiás, seguindo os precedentes firmados pelo Superior Tribunal de Justiça, vêm se posicionando no sentido de que o enquadramento ou o reenquadramento de servidores constituem atos únicos e de efeitos concretos que, a despeito de gerarem efeitos contínuos futuros, não caracterizam relação de trato sucessivo capaz de atrair a incidência do entendimento adotado pela Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, estando sujeitos à prescrição do fundo de direito:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE ENQUADRAMENTO/ REENQUADRAMENTO. SERVIDORA DA SAÚDE. TÉCNICA EM ENFERMAGEM. PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS INSTITUÍDO PELA LEI ESTADUAL Nº 18.464/2014. PRESCRIÇÃO DO PRÓPRIO FUNDO DE DIREITO E DAS PRESTAÇÕES DECORRENTES. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO STJ. 1) O pedido exordial de enquadramento/reenquadramento está fundamentado na Lei Estadual 18.464/2014, que dispõe sobre Plano de Cargos e Remuneração dos servidores efetivos da Secretaria de Estado da Saúde e entrou em vigor na data de sua publicação (13/05/2014), produzindo efeitos financeiros a partir de 01/12/2014 (data do enquadramento na carreira dos servidores). 2) No entanto, a parte autora ajuizou a presente ação somente em 29/07/2020, quando já ultrapassado o prazo de cinco anos da publicação e produção dos efeitos financeiros criados pelo referido diploma legislativo, restando prejudicada, por consequência, a própria pretensão exordial, face a prescrição do fundo direito, nos termos do art. 1º do Decreto Lei 20.910/1932. 3) Consoante o entendimento desta Corte de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça, o ato de enquadramento/reenquadramento de servidor público constitui-se em ato único de efeito concreto que, a despeito de gerar efeitos contínuos futuros, não caracteriza relação de trato sucessivo, a atrair a aplicação do entendimento explicitado na Súmula 85 do STJ. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA. (TJGO, Apelação Cível nº 5369388-46.2020.8.09.0051, Rel. Des. JEOVÁ SARDINHA DE MORAES, 6ª Câmara Cível, julgado em 16/10/2023, DJe de 16/10/2023).
Contudo, não é de se olvidar que, em muitas vezes, há verdadeira omissão da Administração Pública em progredir ou reenquadrar o servidor, hipótese em que a jurisprudência interpreta a situação como típica relação de trato sucessivo e, por conseguinte, entende pela necessidade de reconhecimento da prescrição apenas das parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da ação.
A propósito, para melhor compreensão da diferenciação mencionada, trago à colação julgados emanados do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ENQUADRAMENTO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 85/STJ. 1. Nos termos da jurisprudência do STJ "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo" (EREsp 1.422.247/PE, Relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/12/2016). Por outro lado, tal entendimento é excepcionado quando houver "omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público (...), circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85 do STJ" (AgInt no AREsp 511.071/SP, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 11/3/2019). 2. Agravo Interno não provido. (STJ, AgInt no AgInt nos EDcl no AREsp 2055792/RN 2022/0014021-4, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2ª Turma, julgado em 29/05/2023, DJe de 26/06/2023).
ADMINISTRATIVO. REENQUADRAMENTO. ATO OMISSIVO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO AFASTADA. SÚMULA 85/STJ. 1. Consoante a jurisprudência pacífica do STJ, teses apresentadas em momento posterior à interposição do Recurso Especial não são passíveis de conhecimento por importar inovação recursal, indevida em virtude da preclusão consumativa. 2. O STJ tem o entendimento de que, inexistindo manifestação expressa do ente público negando o direito subjetivo do servidor, a omissão estatal se renova continuamente, caracterizando, assim, uma relação de trato sucessivo, que faz incidir o teor da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça ("Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação"). 3. Agravo Interno não provido. (STJ, AgInt no REsp 2013685 / PE 2022/0215618-3, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2ª Turma, julgado em 26/09/2022, DJe 30/09/2022).
Nessa linha, o que se pode dessumir é que, em cada caso concreto, deverá o magistrado analisar a causa da relação jurídica litigiosa, de maneira a aferir se o ato questionado se consubstancia em conduta única e de efeitos concretos, de modo que a prescrição incida sobre o direito de ação, ou se a hipótese diz respeito a uma relação de trato sucessivo, atraindo a aplicação da Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça.
No caso dos autos, a parte demandante busca apenas insurgir-se contra ato omissivo continuado da Administração Pública, que teria deixado de promover o apostilamento da aludida vantagem a despeito de preenchidos os pressupostos legais para tanto.
Nesse sentido, entendo que se resta evidenciada uma relação de trato sucessivo, não havendo em que se falar em prescrição do fundo de direito.
Até porque, a parte autora deixa claro que a ação se consubstancia na omissão do ente público em não promover as ascensões periódicas previstas em lei, não havendo, assim, ato concreto comissivo que pudesse afastar a relação de trato sucessivo.
Nessa linha, a considerar a nítida caracterização de relação de trato sucessivo na hipótese em discussão, acolho parcialmente a prejudicial de mérito para declarar a prescrição de eventuais verbas pleiteadas e referentes ao quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação.
1.5 Do julgamento antecipado
Conforme preceituam os artigos 219 e 335 do Código de Processo Civil, o prazo ordinário para contestação é estabelecido em 15 (quinze) dias úteis, sendo certo que, após o oferecimento de defesa, é facultado à parte autora a apresentação de réplica, cuja previsão se limita às hipóteses em que a irresignação da parte demandada contempla questões preliminares, ou ainda, apresenta indicação de fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito reclamado na peça inicial, conforme se extrai da literalidade dos artigos 337, 350 e 351 da legislação processual.
No caso dos autos, a parte requerida não opôs qualquer defesa indireta na contestação e tampouco juntou documentação.
Por outro lado, a par da arguição de questões preliminares na defesa, vê-se que os argumentos apresentados pela parte requerida não foram acolhidos por este Juízo, o que evidencia a ausência de prejuízo à parte autora capaz de justificar a observância do efetivo contraditório.
Portanto, não evidenciada a necessidade de abertura de prazo para que a parte autora apresente réplica à contestação, entendo como sendo necessário o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que se trata de matéria unicamente de direito e as partes não pugnaram por maior dilação probatória, sendo os documentos acostados à inicial suficientes para o convencimento deste Juízo.
Outrossim, em se tratando de demandas que tramitam sob o rito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, consigno a possibilidade de julgamento em lote, lista ou bloco de processos, em conformidade com o disposto no Enunciado nº 10 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais (FONAJE XXXII, Encontro Armação de Búzios, RJ).
Nesse viés, considerando-se que o relatório detalhado da ação resta dispensado em face do que dispõe o artigo 38 da Lei nº 9.099/95, estando presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo diretamente à análise do meritum causae.
2 Dos fundamentos
2.1 Das progressões horizontais
Conforme se extrai dos autos, a parte autora integra o quadro de servidores públicos efetivos do Município de Goiânia, ocupando o cargo de profissional de educação, razão pela qual sua carreira está submetida às regras insculpidas na Lei Municipal nº 7.997/2000.
O Plano de Carreira e Remuneração dos Servidores do Magistério Público do Município de Goiânia foi instituído pela Lei Municipal nº 7.997/2000, a qual estabelece os seguintes critérios para a progressão de carreira dos servidores a ela submetidos:
Art. 7º Progressão Horizontal é a passagem do servidor de um padrão de vencimento para outro subsequente, dentro da classe e cargo que ocupe.
§ 1º Os padrões e os vencimentos são os constantes do Anexo III desta Lei.
§ 2º A diferença entre um padrão de vencimento e o imediatamente superior será constante e não inferior a 2% (dois por cento), na Classe I, e a 4% (quatro por cento), na Classe II e no cargo de Profissional da Educação - Licenciatura Curta:
Art. 8º O servidor do Magistério terá direito à Progressão Horizontal desde que satisfaça, simultaneamente, as seguintes condições:
I - houver completado 1 ano de efetivo exercício no padrão.
II - obtiver resultado favorável na avaliação de desempenho ocorrida, no período.
III - tiver participado de programas de atualização e aperfeiçoamento profissional, oferecido pela Secretaria Municipal de Educação ou por instituição de ensino devidamente reconhecida, com duração mínima de 40 (quarenta horas), no período que anteceder a concessão da Progressão Horizontal.
§ 1º O tempo de afastamento de exercício de cargo não se computará para o período de que trata o inciso I deste artigo, exceto nos casos considerados como de efetivo exercício, nos termos do que dispõe o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia.
§ 2º A contagem de tempo para o novo período será iniciada no dia seguinte àquele em que o servidor houver completado o período anterior.
§ 3º Não interromperá a contagem do interstício aquisitivo o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Secretaria Municipal de Educação.
§ 4º A Administração concederá a Progressão Horizontal, anualmente, após formalização do resultado da avaliação de desempenho.
§ 5º Não fará jus à Progressão Horizontal o servidor que houver sofrido, no período, pena disciplinar.
§ 6º Caso a Secretaria Municipal de Educação não ofereça as condições previstas nos incisos II e III, não haverá prejuízo de progressão horizontal.
Diante desses parâmetros, percebe-se que, para que seja implementada a promoção do servidor, além do requisito temporal, a lei de regência prevê outros pressupostos indispensáveis para a ascensão na carreira.
Sob essa perspectiva, o servidor deve comprovar que ocupa a função pelo tempo mínimo sem que se tenha ocorrido o seu afastamento a qualquer título, o que significa dizer que o período se refere ao efetivo exercício do cargo, de modo que, havendo o afastamento sem ônus para os cofres públicos, o respectivo prazo não será computado para fins de promoção.
É necessário ressalvar, no entanto, que o § 3º do artigo 8º da respectiva legislação pondera que “não interromperá a contagem do interstício aquisitivo, o exercício do cargo em comissão ou função de confiança.”
Saliento que, na hipótese de juntada de certidão de afastamento expedida pelo portal do servidor, a qual prescreve uma data fictícia de início e de fim, alinho-me ao posicionamento fixado no sentido de que tal documentação não pode afastar o direito de progressão vindicado.
É que, nessas situações, é possível dessumir que a parte autora se desincumbiu minimamente do seu ônus probatório, já que se utilizou dos meios disponíveis e possíveis para demonstrar o direito alegado, de forma que o ônus probatório deve ser invertido acerca de tal ponto.
Outrossim, ressalto que, em muitas demandas que tratam da mesma matéria, a parte requerida comumente justifica que a expedição de certidões com data fictícia ocorre justamente nos casos em que inexistem afastamentos, ao passo que, quando ocorrem as ausências justificadas, o portal do servidor é alimentado com a indicação do respectivo período não trabalhado.
E ao deliberar acerca de discussões semelhantes, a Turma Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás reconheceu o direito do servidor à progressão em razão da comprovação da inexistência de afastamentos por meio da mera apresentação das fichas funcionais e/ou dos contracheques:
RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AUXILIAR EM SAÚDE. PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEI N. 8.916/2010. REQUISITO TEMPORAL OBJETIVO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POSITIVA. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE. (...) 4. Recurso inominado (evento 34). Irresignado, a autora interpôs o presente recurso inominado, aduzindo que houve o preenchimento dos requisitos das progressões e requerendo a inversão do ônus da prova. No mais, repisa os argumentos iniciais e requer a reforma da sentença para julgar procedente o pleito autoral. 5. Do reexame do mérito. 5.1. A Lei Municipal nº 8.916/2010, que dispõe sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Servidores do Quadro Permanente da Função Saúde da Administração Pública Municipal de Goiânia, preconiza o seguinte acerca da Progressão Funcional no artigo 14 prescreve os requisitos objetivos para progressão, isto é, 2 (dois) anos de efetivo exercício na referência e avaliação de desempenho ocorrida no período, com média não inferior a 7,0 (sete). 5.2. O artigo 15 da referida lei apresenta um fato impeditivo para progressão, qual seja, o tempo em que o servidor se encontrar afastado do exercício do cargo não se computará para o período de que trata o art. 14, desta Lei, exceto nos casos considerados como de efetivo exercício. 5.3. Ainda sobre o tema da evolução funcional, o Decreto n.º 1.766/2010, regulamentou o enquadramento dos servidores no Quadro Permanente da Função Saúde da Administração Pública Municipal de Goiânia, conforme Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos aprovado pela Lei n°. 8.916/2010, oportunidade em que estabeleceu que em seu artigo 1º da seguinte forma: “Art. 1º O enquadramento dos servidores da Função Saúde dar-se-á em cargo de denominação idêntica ou correlata ao que ocupa e na Referência definida de acordo com o tempo de efetivo exercício do cargo até 1º de maio de 2010, nos termos do art. 34 e Anexo III, da Lei nº. 8.916/2010. Parágrafo único. Para os aposentados e pensionistas será considerado o tempo de exercício do cargo da Função Saúde até a data de sua aposentadoria.” 5.4. Pois bem, a inércia do ente em não promover a avaliação de desempenho dos servidores não obsta à concessão da progressão funcional correspondente, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, bem como do ente público beneficiar-se da própria torpeza. 5.5. In casu, a própria Administração Municipal reconheceu o implemento do requisito legal de avaliação de desempenho da parte autora, consoante se infere de seus demonstrativos de pagamentos e/ou fichas financeiras, que dão conta que a última progressão realizada pelo ente público foi efetivada no ano de 2019 (evento nº 01, arquivo 13), oportunidade em que não é impedimento para a devida correção do enquadramento vindicada pela parte Recorrente. 5.6. Portanto, inexistindo impugnação específica no tocante a quaisquer quesitos, sobre o ente público deve recair os efeitos negativos da ausência de cumprimento do disposto no artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil, especialmente porque a parte Recorrente se desincumbiu de comprovar satisfatoriamente nos autos o direito material invocado. 5.7. Consto a ressalva que circunstância dos Juizados da Fazenda Pública não é novidade, motivando a atividade cautelosa dos magistrados, visto que em razão de um acervo volumoso muitos causídicos que atuam com foco em servidores públicos optam por elaborar peças genéricas, sem juntar documentos de fácil acesso ao servidor, sob a justificativa simples da administração possuir a custódia desses. Apesar disso, o artigo 9º da Lei 12.153/2009 prevê que a entidade ré deverá fornecer ao Juizado a documentação de que disponha para o esclarecimento da causa, apresentando-a até a instalação da audiência de conciliação. 5.8. Nesse cenário, analisando a documentação acostada nos autos, denota-se os requisitos para deferimento do benefício foram devidamente preenchidos, motivo pelo qual, o pedido de progressão horizontal merece ser acolhido para fins de enquadramento na referência correta nos termos das legislações pertinentes, da seguinte forma: admitida no cargo em 16/12/2009 e com a entrada em vigor da Lei Municipal nº 8.916/2010 em 07/06/2010 deveria ter sido enquadrada na Letra A até 1º/05/2010, conforme o Anexo III da referida Lei e do Decreto n.º 1.766/2010; desde 1º/05/2012 na Letra B; desde 1º/05/2014 na Letra C; desde 1º/05/2016 na Letra D; e desde 1º/05/2018 na Letra E. 5.9. Assim, constata-se que a parte autora esteve enquadrada na Letra A até 2018, oportunidade em que veio a ser progredida somente em 2019 para a Letra B, referência que ocupa atualmente, quando deveria estar na Letra E desde 1º/05/2018. 5.10. Dessa forma, tal erro, por seu turno, refletiu nas progressões posteriores, bem assim, em seus vencimentos, porquanto poderia (e deveria) estar recebendo salário de valor superior caso tivesse sido corretamente progredida. 5.11. Portanto, se a parte Recorrente preencheu todos os requisitos legais necessários à concessão da progressão, faz jus a correção das progressões e ao pagamento das diferenças salariais decorrentes. 5.12. Frisa-se que a demora no implemento e a ausência de pagamento retroativo de valores ao servidor decorrente do deferimento de vantagens pecuniárias pode, inclusive, configurar enriquecimento ilícito da Administração Pública, o que não pode ser admitido (...). 6. Na confluência do exposto, RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE para reformar parcialmente a sentença proferida e JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido formulado na inicial, e consequentemente extinguir o processo com resolução do mérito, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para RECONHECER o direito da parte Recorrente às progressões horizontais conforme discriminado, devendo a parte Recorrida providenciar a devida correção, bem como CONDENAR o Município de Goiânia ao pagamento das diferenças salariais, observado o efetivo exercício no cargo e a referência, com seus reflexos vencimentais, limitando a cobrança aos últimos 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação (prescrição quinquenal), devendo a atualização ser efetuada pelos critérios acima delineados. (...) (TJGO, Recurso Inominado nº 5574770-70.2019.8.09.0051, Rel. FERNANDO MOREIRA GONÇALVES, 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 20/06/2023, DJe de 20/06/2023).
Especificamente quanto à avaliação de desempenho, registro que, na hipótese de inexistência de algumas avaliações no histórico do servidor, tal circunstância, por si só, não pode ensejar a improcedência da ação, uma vez que o artigo 8º, § 6º, da Lei nº 7.997/2000, ressalva que, caso a administração não realize a respectiva avaliação, não haverá prejuízos para a progressão horizontal.
Essa interpretação ressai do fato de que a avaliação de desempenho é formalizada pelo ente público, circunstância que demonstra que eventual ausência do registro da nota nos sistemas configura o descumprimento das disposições legais pela parte requerida.
Tal ocorrência, portanto, não pode obstar o direito subjetivo do servidor à progressão de sua carreira, sob pena de conferir à Administração Pública o direito de se aproveitar da própria torpeza.
Nessa mesma linha de entendimento se assenta a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, sendo pacífico que a omissão do ente público em realizar e/ou disponibilizar o resultado das avaliações anuais não pode servir de impedimento para a concessão das progressões de carreira, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER E COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. REENQUADRAMENTO. REQUISITOS NÃO COMPROVADOS. NÃO CONCESSÃO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. (…) 2 - A inércia do réu/município ao não promover a avaliação de desempenho da servidora/autora (art. 14, II, da Lei n. 8.173/2003) não pode servir de entrave para inviabilizar a progressão funcional correspondente, eis que a parte não pode ser prejudicada pela permanente omissão da Administração, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, bem como do ente público beneficiar-se da própria torpeza, mormente porque, no caso em comento, a progressão anterior foi realizada de ofício pela Administração. (…) (TJGO, Recurso Inominado Cível nº 5194304-26.2023.8.09.0051, Rel. ROBERTO NEIVA BORGES, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 07/11/2023, DJe de 07/11/2023).
Ressalvo, por outro lado, que, havendo avaliação desfavorável registrada no histórico funcional, a conclusão é de que o servidor não alcançou o resultado positivo, o que, diferentemente do caso de omissão da administração, configura fato impeditivo para a progressão.
Ainda, saliento que, caso a parte autora não junte aos autos o respectivo histórico de avaliação extraído do sistema informatizado do ente público, a ação também deverá ser julgada improcedente, já que a interpretação que se extrai é a de que a parte demandante não se desincumbiu do seu ônus de comprovar os fatos constitutivos de seu direito.
Mesmo porque comungo do pensamento de que o histórico funcional e de avaliação disponível no portal do servidor não pode ser interpretado como uma prova diabólica em caráter absoluto, o que significa dizer que tais documentos devem ser anexados à inicial, em atenção ao disposto no artigo 434 do Código de Processo Civil.
No mais, os profissionais do magistério, para fins progressão, devem comprovar a participação em programas de atualização e aperfeiçoamento profissional, oferecidos pela Secretaria Municipal de Educação ou por instituição de ensino devidamente reconhecida, com duração mínima de 40 (quarenta horas).
Destaco que, muito embora a legislação de regência viabilize a realização de cursos em qualquer instituição credenciada pelo Ministério da Educação, o artigo 8º, § 6º, da Lei Municipal nº 7.997/2000, enfatiza que, caso a Secretaria Municipal de Educação não forneça os cursos de aperfeiçoamento, tal circunstância não poderá prejudicar a progressão horizontal.
É sabido que há divergências de entendimentos no que se refere ao preenchimento desse pressuposto, já que, ao apreciar o pedido de uniformização de jurisprudência nº 5166960-41, de relatoria da Juíza Rozana Fernandes Camapum, as Turmas Recursais firmaram tese no sentido de que, havendo a possibilidade de realização dos cursos de aperfeiçoamento por meio de qualquer instituição credenciada no Ministério da Educação, a falta de oferta pelo ente público não pode afastar a exigência legal quanto ao requisito, cabendo ao servidor, nessa hipótese, buscar por outras opções disponíveis em instituições credenciadas para cumprir o pressuposto instituído pela lei de regência para acessar aos próximos níveis de sua carreira.
Pondero que o entendimento que foi firmado se debruçou sobre a legislação do Estado de Goiás, cujas regras não são idênticas às disposições da Lei Municipal nº 7.997/2000, a qual, como visto, é expressa em dizer que, na omissão do ente público, o servidor não poderá ser prejudicado em suas progressões horizontais.
Ainda assim, é importante pontuar que, ao apresentar contestação às ações dessa natureza, o Município de Goiânia vem esclarecendo que, além dos cursos presenciais ofertados de tempos em tempos, o site da Secretaria Municipal de Educação dispõe de uma plataforma de formação dos profissionais da educação, cujos cursos podem ser acessados a qualquer momento e em ambiente virtual de aprendizagem.
Justifica, ainda, que a legislação de regência autoriza a realização de cursos em redes credenciadas ao Ministério da Educação, o que significa dizer que a ferramenta denominada AVAMEC (Ambiente Virtual de Aprendizagem do Ministério da Educação), criada pela autarquia federal em alusão e que fornece inúmeras opções de cursos e aprimoramento, pode ser acessada pelo profissional da educação para cumprir a exigência da lei municipal.
E mais, a Secretaria de Educação do Estado de Goiás também instituiu uma plataforma que disponibiliza cursos de formação para profissionais da educação (ALFAMAIS GOIÁS), os quais também podem ser utilizados para aprimoramento e aperfeiçoamento dos servidores da área da educação.
Nessa seara, é possível dessumir que, mesmo que o ente público municipal não ofereça cursos presenciais e específicos aos professores, há uma vasta opção em rede credenciada ao Ministério da Educação e que pode auxiliar o servidor no cumprimento deste pressuposto.
Logo, aderindo ao posicionamento adotado no pedido de uniformização de jurisprudência nº 5166960-41, entendo que, também na rede municipal, ainda que o Município de Goiânia não oferte cursos presenciais ou específicos, o servidor não poderá alegar que não teve acesso à rede de aperfeiçoamento e aprimoramento para fins de ascender em sua carreira.
Por tais razões, cabe ao professor demonstrar que realizou os cursos no período buscado na ação para cumprir o disposto no artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, ou, em sendo o caso, comprovar que não teve acesso aos cursos acima referenciados por alguma razão específica.
Ora, a considerar a existência de plataformas gratuitas, previstas em sites oficiais e em ambientes virtuais de aprendizagem, não há como obrigar o ente público a ofertar cursos específicos na rede local, sobretudo porque a Lei nº 7.997/2000 assim não exige.
A propósito, em se tratando de cursos previstos a todo momento em sites oficiais do Ministério da Educação e das Secretarias Municipal e Estadual de Educação, não se pode dizer que se trata de prova diabólica em relação ao dever do servidor de demonstrar o preenchimento desse requisito específico.
No mais, quanto ao requisito temporal, registro que a redação originária do artigo 8º, inciso I, da Lei nº 7.997/2000, que estipulava o lapso de 01 (um) ano de efetivo exercício no padrão da carreira, foi alterado pela Lei nº 8.188/2003, passando a dispor que:
Art. 4º Em decorrência do disposto nesta Lei, a progressão horizontal prevista nos artigos 7º e 8º da Lei n.º 7.997/2000, ocorrerá a cada dois anos, no mês de setembro, a partir de 2004, na forma da tabela anexa.
Sendo assim, entre os anos de 2000 e 2003, as progressões deveriam ocorrer a cada ano, caso cumpridos os demais requisitos, ao passo que, a partir de 2004, as ascensões horizontais têm previsão para ocorrer a cada 02 (dois) anos, sempre no mês de setembro.
Quanto a esse ponto, é importante elucidar que o artigo 4º da Lei nº 8.188/2003, ao impor o mês de setembro como sendo a data a ser considerada para a concessão da progressão, não pode ser interpretado como meio de afastar o termo a quo do direito subjetivo do servidor à elevação funcional.
Ao contrário, em se tratando de um direito subjetivo que nasce no exato momento em que os requisitos legais são efetivamente cumpridos, cabe ao ente público reconhecer a progressão desde a referida data e não apenas a partir de setembro do ano correspondente.
E partindo dessa premissa, concluo que a previsão legal que apontou o mês de setembro para as progressões, a bem da verdade, não instituiu um requisito a mais para a progressão funcional, mas apenas estabeleceu um parâmetro do ponto de vista organizacional.
Interpretar diversamente a norma, além de violar o princípio da isonomia, uma vez que trataria servidores em igualdade de condições de forma distinta, revelaria uma incoerência que desafia a própria lógica.
Até porque o inciso I do artigo 8º da Lei nº 7.997/2000 condiciona o requisito apenas ao cumprimento do prazo de efetivo exercício no nível anterior. Não há a imposição para que se cumpra mencionado requisito apenas em setembro.
Aliás entender que a intenção do legislador foi a de introduzir tal mês como parâmetro para o nascimento do próprio direito subjetivo para as ascensões redundaria em compreensão incoerente e contraditória do próprio texto legislativo, revelando ambiguidade entre a disposição que estipula o prazo de 02 (dois) anos para a implementação da progressão e aquela que, ao fixar uma condicionante (mês de setembro), acabaria impondo a necessidade de observância de lapso temporal superior.
A incoerência se revelaria ainda mais flagrante em hipóteses em que eventual afastamento do servidor implicasse suspensão da contagem do requisito temporal.
A título de exemplo, se um servidor que teve a sua última progressão implementada nos meses de janeiro ou junho se afastasse por um curto período de 01 (um) mês no triênio ou biênio de apuração e o lapso não pudesse ser contabilizado como de efetivo exercício, inevitavelmente o cumprimento do requisito temporal referente ao próximo interstício não ocorreria em setembro, mas apenas em outubro.
Nessa situação hipotética, caso se adotasse a concepção de que o termo a quo do direito subjetivo seria apenas o mês de setembro, o servidor conseguiria alcançar a progressão apenas em setembro do ano subsequente, sendo desconsiderado todo o período cumprido entre outubro e o mês de setembro do ano seguinte, revelando um prejuízo importante.
O mesmo contraste pode ser extraído da conjectura em que o servidor tenha ingressado na carreira no mês de outubro. Utilizando-se o entendimento de que a progressão se implementaria apenas no mês de setembro, estaria se admitindo a postergação de 11 (onze) meses em relação à data em que efetivamente preencheu os pressupostos legais para a elevação. E a mesma lógica se aplicaria em relação a todos aqueles cuja admissão nos quadros do ente público ocorresse em mês diverso do mês de setembro.
Se não bastasse, enquanto o artigo o artigo 4º da Lei nº 8.188/2003 faz alusão ao mês de setembro para as ascensões, o artigo 2º da mesma norma impõe a aplicação da tabela constante em seu anexo a partir de abril, o que revela que uma interpretação condicionando o direito subjetivo de progressão ao mês de setembro configura um conflito entre os artigos 2º e 4º da Lei nº 8.188/2003.
E mais, o enunciado nº 01 da Fazenda Pública, que foi aprovado no 2º Encontro de Precedentes dos Juizados Especiais do Estado de Goiás, fixou entendimento no sentido de que a progressão é devida a partir da data do implemento dos requisitos:
Enunciado nº 01: O servidor público faz jus às diferenças remuneratórias a partir da publicação do ato administrativo de promoção ou enquadramento e, no caso de progressão, a partir da data do implemento dos requisitos.
Como se vê, com o preenchimento dos requisitos, nasce para o servidor o direito subjetivo de elevação funcional, o que não está condicionado à concessão em um mês específico daquele ano.
E para corroborar ainda mais essa assertiva, trago à colação ementas de julgados em que as Turmas Recursais consideraram o cumprimento dos pressupostos para as ascensões de acordo com o mês em que o servidor ingressou na carreira, a despeito da legislação própria estabelecer meses específicos para a concessão das elevações:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO INOMINADA SOB O RITO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ASSISTENTE ADMINISTRATIVO. PROGRESSÃO HORIZONTAL. ENQUADRAMENTO. LEIS 9.128/2011 E 9.373/2013. CONCESSÃO. PAGAMENTO RETROATIVO. (...) II – as progressões horizontais, observadas as condições previstas neste artigo e parágrafos, ocorrerão nos meses de janeiro e junho, conforme regulamentação do Chefe do Poder Executivo.” 10 – Posteriormente, em 2013 foi promulgada a Lei Municipal nº 9.373, implementando novo Plano de Carreira e estipulando em seu artigo 1º que “o servidor, ocupante dos cargos previstos nas Leis nº. 9.128/2011 e nº. 9.129/2011, ao completar 3 (três) anos na referência em que se encontra posicionado e obter a progressão horizontal prevista no art. 14, da Lei nº. 9.128/2011, e art. 14, da Lei nº. 9.129/2011, passará a ter as progressões horizontais seguintes a cada 2 (dois) anos”. 11 – Resulta, daí, a interpretação de que a progressão horizontal, anteriormente concedida a cada três anos, desde que preenchidos os requisitos elencados para tanto, passou a ser conferida aos servidores após transcorridos 3 (três) anos na mesma referência, e, daí em diante, sucessivamente, as demais progressões horizontais serão concedidas a cada 2(dois) anos, até a última referência, no mesmo grau da carreira. 12 – Desta feita, no caso em apreço, considerando que a parte autora foi admitida em 13/04/2010 e enquadrada na letra A, deveria em 13/04/2013 ter sido enquadrada na letra B; desde 13/04/2015 na letra C; desde 13/04/2017 na letra D e desde 13/04/2019 na letra E. 13 – Portanto, in casu, diferentemente do que alega o Ente Municipal, constata-se, pela documentação colacionada ao feito pelo autor, que este se encontra em referência inferior a qual faz jus. (...) (TJGO, Recurso Inominado nº 5558911-14.2019.8.09.0051, Rel. MÔNICA CEZAR MORENO SENHORELO, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, DJe de 08/12/2022).
RECURSO INOMINADO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. FAZENDA MUNICIPAL. GOIÂNIA. PRESCRIÇÃO AFASTADA. AGENTE ADMINISTRATIVO. PROGRESSÕES HORIZONTAIS. LEIS MUNICIPAIS Nº 8.623/2008 E 9.128/2011. SENTENÇA CASSADA. (…) II - as progressões horizontais, observadas as condições previstas neste artigo e parágrafos, ocorrerão nos meses de janeiro e junho, por iniciativa da Administração Municipal, de forma coletiva, conforme regulamentação do Chefe do Poder Executivo. (...) VII - Assim, a reclamante ingressou nos quadros municipais, em 12/08/1993, sob a égide da Lei Municipal n° 7.048/1991, após dois anos na mesma referência, a reclamante fez jus a uma primeira progressão horizontal. Portanto, em 12/08/1995, após dois anos, a reclamante alcançou a referência B, em 12/08/1997 na referência C, em 12/08/1999 na referência D, em 12/08/2001 na referência E, em 12/08/2003 na referência F, em 12/08/2005 na referência G, em 12/08/2007 na referência H. Após, veio a Lei Municipal n°8.623/2008, alterando o tempo de progressão para três anos, de modo que em 12/08/2010 a reclamante passou para a referência I e em 29/12/2011, passou a viger a Lei Municipal n° 9.128/2011, modificando novamente a progressão para dois anos na mesma referência, de sorte que em 12/08/2012, a recorrente passou para a referência J e, assim, sucessivamente, independentemente de avaliação, por omissão da Administração. (...) (TJGO, Recurso Inominado nº 5389544-55.2020.8.09.0051, Rel. FERNANDO RIBEIRO MONTEFUSCO, 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, DJe de 22/09/2022).
O fato é que o direito à progressão se torna um direito subjetivo e configura um ato vinculado da administração a partir do exato momento em que o servidor cumpre os requisitos legais.
Pondero, por oportuno, que a previsão contida no artigo 4º da Lei nº 8.188/2003 também não pode ser desconsiderada, sob pena de violação do princípio da legalidade.
E para solucionar a questão evidenciada, pode-se resumir que o direito subjetivo à progressão nasce com o cumprimento dos requisitos. Nada obstante, a Administração Pública poderá convalidar tal direito na via administrativa no mês de setembro imediatamente posterior, conforme exige o artigo 4º da Lei nº 8.188/2003, hipótese em que subsistirá ao servidor o direito de percepção dos reflexos retroativos a contar do dia em que efetivamente cumpriu a integralidade dos requisitos legais da ascensão.
2.1.1 Da exata delimitação do termo a quo para a contagem do interstício para a progressão horizontal
De início, reforço que, muito embora o artigo 4º da Lei nº 8.188/2003 tenha estabelecido o mês de setembro como sendo o período em que a progressão será implementada na via administrativa, tal previsão deve ser interpretada como sendo uma mera orientação voltada à organização do ente público na implementação das progressões automáticas de seus servidores.
Como visto em linhas pretéritas, a previsão legal quanto ao mês de setembro não instituiu um requisito a mais para a progressão funcional, mas apenas estabeleceu um parâmetro do ponto de vista organizacional.
Ora, da leitura da Lei Municipal nº 7.997/2000, é possível deduzir que a progressão horizontal depende unicamente dos 04 (quatro) requisitos objetivos já expostos, quais sejam: (i) 02 (dois) anos de efetivo exercício no padrão; (ii) favorável avaliação de desempenho no período; (iii) participação em programas de atualização e aperfeiçoamento profissional, oferecido pela Secretaria Municipal de Educação ou por instituição de ensino devidamente reconhecida, com duração mínima de 40 (quarenta) horas, no período que anteceder a concessão da progressão horizontal; e (iv) a implementação do interstício de 24 (vinte e quatro) meses no padrão em que se encontrar o servidor.
E não há como olvidar que interpretação diversa, impondo o mês de setembro como uma condicionante para a configuração do direito subjetivo do servidor, viola o princípio da legalidade por, na prática, impor ao professor a necessidade de cumprir tempo de serviço maior em uma referência para alcançar o novo nível em sua carreira, além de também revelar uma clara afronta ao princípio da isonomia.
Mas o histórico de demandas propostas perante este Juízo indica que o ente público efetivamente interpreta o mês de setembro como sendo o único mês do ano em que é possível conceder as progressões para a categoria. Tal situação acaba por configurar uma sequência de atrasos nas progressões dos professores, uma vez que os interstícios subsequentes acabam utilizando como termo a quo o mês de setembro da primeira elevação.
Todavia, com o ingresso na carreira, o servidor já inicia, a partir da admissão, a contagem do primeiro interstício, o que significa dizer que será no dia correspondente ao mês do ingresso que se findará o biênio necessário para a primeira progressão, momento em que se fixa o termo inicial para as ascensões subsequentes. A exceção se limita apenas aos casos em que a admissão é anterior à Lei nº 7.997/2000, hipótese em que a data do enquadramento é que marcará o termo a quo.
É que, existindo o reenquadramento, a data de implementação e o nível alcançado a partir de referida movimentação é que são considerados como ponto de partida para as progressões posteriores.
Em todo caso, a despeito de eventual erro interpretativo do ente público, sempre que houver o reconhecimento administrativo da progressão para um servidor no mês de setembro de determinado ano, a solução que me parece mais adequada é entender que os pressupostos necessários para a referida elevação foram, a bem da verdade, implementados ou no mês correspondente à admissão ou ao do reenquadramento da Lei nº 7.997/2000.
Nada obstante, é importante registrar que, em atenção ao princípio da adstrição, o magistrado se encontra vinculado ao julgamento do que efetivamente foi pedido na inicial, razão pela qual, nas demandas em que a parte autora aponta progressões específicas que deveriam ter sido concedidas em datas expressamente indicadas na exordial, a sentença não poderá reconhecer a irregularidade de ascensões ou de omissões de outros períodos.
Ocorre que, em muitos casos, a própria aferição da possibilidade ou não da concessão das progressões nas datas indicadas na inicial depende da análise dos períodos anteriores para apurar se, nos anos apontados na peça inicial, a parte requerente, de fato, fazia jus aos níveis buscados.
Em hipóteses como tais, entendo que é possível, sem violar o princípio da adstrição, analisar as progressões que, em tese, seriam devidas em todos os biênios da carreira da parte autora, já que tal situação está ligada à causa de pedir.
Nessa conjectura, mesmo que sejam deliberadas indiretamente todas as possíveis progressões da carreira, o julgamento em si deve reconhecer ou declarar apenas o direito que foi efetivamente postulado pela parte requerente, ou seja, as elevações e as datas que foram requeridas, sob pena de incorrer em julgamento ultra petita.
2.1.2 Da correta avaliação dos cursos destinados à comprovação da participação do professor em programas de atualização e aperfeiçoamento profissional
Por se tratar de requisito essencial à obtenção do direito à progressão horizontal, a comprovação de participação do servidor em programas de atualização e aperfeiçoamento deve ser aferida dentro de cada interstício específico.
E caso existam períodos em que não se comprove a realização do curso com a carga horária mínima que é exigida, deve-se dessumir que, naquele lapso, o professor não demonstrou ter preenchido todos os pressupostos para ascensão, de modo que, se o curso foi realizado no interstício seguinte, é no final deste último período que se convalidará o cumprimento dos requisitos simultâneos para a elevação.
Apenas para facilitar a compreensão do posicionamento que ora se adota, trago uma situação hipotética a título de exemplo. Explico. Um servidor que busca progressões nos biênios de 2018 a 2020, 2020 a 2022 e 2022 a 2024 deve necessariamente demonstrar da realização de 03 (três) cursos, os quais devem ter sido concluídos dentro de cada biênio.
Se a conclusão do curso que se busca aplicar ao biênio que se findou em 2020 ocorre apenas no ano de 2021, este servirá, tão somente, para a progr
