Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Goiânia - 3º Juízo de Justiça 4.0
Juizado de Fazenda Pública Municipal e Estadual
Gabinete da Juíza Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
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SENTENÇA
Trata-se de Ação de Conhecimento proposta em desfavor do MUNICÍPIO DE GOIÂNIA.
Alega a parte autora, em síntese, que compõe o quadro de servidores do ente público requerido e que, levando-se em consideração o lapso temporal transcorrido desde o seu ingresso na carreira e o preenchimento de todos pressupostos exigidos na legislação para perceber as progressões horizontais de forma periódica, deveria estar posicionada em uma referência maior em seu enquadramento, o que demonstra que a parte demandada não cumpriu com o plano de carreira previsto em lei.
Continua sustentando que obteve ascensão em sua carreira, mas que, apesar do reconhecimento do direito à progressão, não recebeu o pagamento dos acréscimos financeiros de forma retroativa, os quais são devidos desde o nascimento do direito subjetivo.
Assevera que, nada obstante, a progressão concedida administrativamente fez constar data equivocada no que se refere ao dia de nascimento do direito, o que acarretou prejuízos financeiros em relação ao pagamento dos reflexos retroativos.
Por tais razões, intentou com a presente demanda pugnando pelo julgamento de procedência dos pedidos para reconhecer o seu direito às progressões e ao reenquadramento da carreira, com a condenação da parte requerida na obrigação de fazer consistente na implementação das ascensões funcionais correspondentes e no pagamento das diferenças devidas, pugnando, ainda, pela revisão do termo a quo da ascensão concedida e com impacto naquelas que foram omitidas.
Requer, ainda, a condenação da parte requerida ao pagamento das diferenças remuneratórias retroativas devidas a título de evolução funcional que foi reconhecida administrativamente.
Recebida a inicial, foi determinada a citação da parte demandada, a qual apresentou contestação aos termos iniciais e suscitou prejudicial de mérito de prescrição.
Argumenta, no mérito, que os valores vindicados a título de progressão já reconhecida administrativamente foram devidamente quitados, não havendo valores retroativos devidos em favor da parte autora.
Fundamenta, por outro lado, que a progressão do ano de 2024 já está sendo processada na via administrativa e que o direito é reconhecido, ao passo que a progressão omitida no ano de 2020 decorre do fato de que, no biênio correspondente, não foi lançada a avaliação de desempenho que viabilizaria a respectiva ascensão.
Diante de tais ilações, requer o acolhimento da prejudicial e o julgamento de improcedência da ação.
É o relatório.
Decido.
Pois bem. Tratam os presentes autos de Ação de Conhecimento na qual a parte autora busca o reconhecimento do seu direito a progressões e ao reenquadramento da carreira.
1 Das questões preliminares e prejudiciais
1.1 Da prejudicial de mérito fundada na prescrição
É cediço que a prescrição, no âmbito do Direito Civil, é a extinção da pretensão do titular de um direito em razão de sua inércia em vindicá-lo dentro do prazo previsto em lei.
Destarte, conforme estabelece o artigo 189 do Código Civil, “violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os artigos 205 e 206”.
Logo, é possível dessumir que, ultrapassado o prazo prescricional sem que o titular do direito o vindique, resta-se extinta a pretensão e o direito de ação no tocante ao bem jurídico em discussão.
Especificamente quanto ao prazo, consideram-se aplicáveis as disposições contidas no artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, que preconiza que “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.
Inobstante, nas demandas em que se discute direitos dos servidores, o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento quanto à incidência da Súmula 85, haja vista a caracterização de relação de trato sucessivo, de modo que, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento da ação.
Nesse ponto, é necessário pontuar que a jurisprudência pátria promove a distinção entre a prescrição do fundo de direito e a prescrição de trato sucessivo.
Em síntese, a relação de trato sucessivo se evidencia nas hipóteses em que há uma omissão do ente público em exercer um ato administrativo específico, de modo que o direito de ação do servidor afetado pela inércia Estatal se renova a cada novo dia.
Em casos como tais, a prescrição não pode ser considerada em relação ao próprio direito material, mas apenas no que concerne às parcelas que eventualmente vencerem em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação.
Até porque, em se tratando de direitos sociais ou fundamentais, o reconhecimento da prescrição em decorrência da omissão do ente público inviabilizaria a própria existência de tais garantias constitucionais.
Por outro lado, quando se fala em fundo de direito, o que se discute é o próprio direito material ou, em outras palavras, a chamada situação jurídica fundamental da qual decorrerão, ordinariamente, efeitos patrimoniais.
A propósito, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 110.419/SP, o Ministro Moreira Alves se dedicou a conceituar a expressão fundo de direito:
Fundo de direito é expressão utilizada para significar o direito de ser funcionário (situação jurídica fundamental) ou o direito a modificações que se admitem com relação a essa situação jurídica fundamental como reclassificações, reenquadramentos, direitos a adicionais por tempo de serviço, direito à gratificação por prestação de serviços de natureza especial etc.
No mesmo julgado, o eminente ministro também diferenciou a relação de trato sucessivo do fundo de direito e, ao confrontar referidos conceitos com o instituto da prescrição, trouxe as seguintes lições:
A pretensão ao fundo do direito prescreve, em direito administrativo, em cinco anos a partir da data da violação dele, pelo seu não conhecimento inequívoco. Já o direito a perceber as vantagens pecuniárias decorrentes dessa situação jurídica fundamental ou de suas modificações ulteriores é mera consequência daquele, e sua pretensão que diz respeito a quantum, renasce cada vez que este é devido (dia a dia, mês a mês, ano a ano, conforme a periodicidade que é devido o seu pagamento), e, por isso, se restringe às prestações vencidas há mais de cinco anos, nos termos exatos do art. 3° do Decreto n° 20.910/32.
Ainda sobre esse aspecto relacionado ao prazo prescricional, a lição de José dos Santos Carvalho Filho também se afigura oportuna, ao estabelecer distinção entre a prescrição de trato sucessivo e a prescrição do fundo de direito, na seara do direito administrativo, de cuja obra extraio o seguinte excerto:
O tema reclama que se considere a natureza do ato que deu origem à lesão. Nesse caso, é importante distinguir as condutas comissivas e as condutas omissivas do Estado. Quando é comissiva, isto é, quando o Estado se manifestou expressamente, a contagem do prazo prescricional se dá a partir dessa expressão da vontade estatal. Aqui a prescrição alcança o próprio direito, ou, como preferem alguns, o próprio fundo do direito. Quando, ao contrário, o Estado se mantém inerte, embora devesse ter reconhecido o direito do interessado, a conduta é omissiva, isto é, o Estado não se manifestou quando deveria fazê-lo. Nesse caso, a contagem se dá a partir de cada uma das prestações decorrentes do ato que o Estado deveria praticar para reconhecer o direito, e não o fez. A prescrição, aqui, alcança apenas as prestações, mas não afeta o direito em si. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 842).
Diante de tais premissas, é possível dessumir que, nas hipóteses de omissão da Administração Pública, a prescrição do fundo de direito não é aplicável, já que o direito subjetivo do servidor não foi objeto de uma denegação expressa do ente público, imperando, desse modo, as disposições da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
A contrario sensu, nas situações em que a Administração Pública se posiciona expressamente, nasce para o servidor o direito de ação para se discutir a decisão adotada, razão pela qual o fundo de direito, ou seja, o direito material, é atingido pela prescrição em 05 (cinco) anos, contados da data de expedição do ato administrativo denegatório.
1.1.1 Da prescrição da pretensão concernente à omissão no reconhecimento do direito de progressões
O egrégio Tribunal de Justiça e as Turmas Recursais dos Juizados Especiais do Estado de Goiás, seguindo os precedentes firmados pelo Superior Tribunal de Justiça, vêm se posicionando no sentido de que o enquadramento ou o reenquadramento de servidores constituem atos únicos e de efeitos concretos que, a despeito de gerarem efeitos contínuos futuros, não caracterizam relação de trato sucessivo capaz de atrair a incidência do entendimento adotado pela Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, estando sujeitos à prescrição do fundo de direito:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE ENQUADRAMENTO/ REENQUADRAMENTO. SERVIDORA DA SAÚDE. TÉCNICA EM ENFERMAGEM. PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS INSTITUÍDO PELA LEI ESTADUAL Nº 18.464/2014. PRESCRIÇÃO DO PRÓPRIO FUNDO DE DIREITO E DAS PRESTAÇÕES DECORRENTES. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO STJ. 1) O pedido exordial de enquadramento/reenquadramento está fundamentado na Lei Estadual 18.464/2014, que dispõe sobre Plano de Cargos e Remuneração dos servidores efetivos da Secretaria de Estado da Saúde e entrou em vigor na data de sua publicação (13/05/2014), produzindo efeitos financeiros a partir de 01/12/2014 (data do enquadramento na carreira dos servidores). 2) No entanto, a parte autora ajuizou a presente ação somente em 29/07/2020, quando já ultrapassado o prazo de cinco anos da publicação e produção dos efeitos financeiros criados pelo referido diploma legislativo, restando prejudicada, por consequência, a própria pretensão exordial, face a prescrição do fundo direito, nos termos do art. 1º do Decreto Lei 20.910/1932. 3) Consoante o entendimento desta Corte de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça, o ato de enquadramento/reenquadramento de servidor público constitui-se em ato único de efeito concreto que, a despeito de gerar efeitos contínuos futuros, não caracteriza relação de trato sucessivo, a atrair a aplicação do entendimento explicitado na Súmula 85 do STJ. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA. (TJGO, Apelação Cível nº 5369388-46.2020.8.09.0051, Rel. Des. JEOVÁ SARDINHA DE MORAES, 6ª Câmara Cível, julgado em 16/10/2023, DJe de 16/10/2023).
Contudo, não é de se olvidar que, em muitas vezes, há verdadeira omissão da Administração Pública em progredir ou reenquadrar o servidor, hipótese em que a jurisprudência interpreta a situação como típica relação de trato sucessivo e, por conseguinte, entende pela necessidade de reconhecimento da prescrição apenas das parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da ação.
A propósito, para melhor compreensão da diferenciação mencionada, trago à colação julgados emanados do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ENQUADRAMENTO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 85/STJ. 1. Nos termos da jurisprudência do STJ "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo" (EREsp 1.422.247/PE, Relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/12/2016). Por outro lado, tal entendimento é excepcionado quando houver "omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público (...), circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85 do STJ" (AgInt no AREsp 511.071/SP, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 11/3/2019). 2. Agravo Interno não provido. (STJ, AgInt no AgInt nos EDcl no AREsp 2055792/RN 2022/0014021-4, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2ª Turma, julgado em 29/05/2023, DJe de 26/06/2023).
ADMINISTRATIVO. REENQUADRAMENTO. ATO OMISSIVO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO AFASTADA. SÚMULA 85/STJ. 1. Consoante a jurisprudência pacífica do STJ, teses apresentadas em momento posterior à interposição do Recurso Especial não são passíveis de conhecimento por importar inovação recursal, indevida em virtude da preclusão consumativa. 2. O STJ tem o entendimento de que, inexistindo manifestação expressa do ente público negando o direito subjetivo do servidor, a omissão estatal se renova continuamente, caracterizando, assim, uma relação de trato sucessivo, que faz incidir o teor da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça ("Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação"). 3. Agravo Interno não provido. (STJ, AgInt no REsp 2013685 / PE 2022/0215618-3, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2ª Turma, julgado em 26/09/2022, DJe 30/09/2022).
O que se pode dessumir é que, em cada caso concreto, deverá o magistrado analisar a causa da relação jurídica litigiosa, de maneira a aferir se o ato questionado se consubstancia em conduta única e de efeitos concretos, de modo que a prescrição incida sobre o direito de ação, ou se a hipótese diz respeito a uma relação de trato sucessivo, atraindo a aplicação da Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça.
Tendo tais balizas como norte, noto que, no ponto específico relacionado ao incorreto posicionamento da parte demandante em sua carreira, a insurgência é limitada a ato omissivo continuado da Administração Pública, que teria deixado de promover o apostilamento da vantagem a despeito do preenchimento dos pressupostos legais para tanto.
Nesse sentido, entendo que se resta evidenciada uma relação de trato sucessivo, não havendo em que se falar em prescrição do fundo de direito.
Até porque a parte autora deixa claro, neste aspecto, que a ação se consubstancia na omissão do ente público em não promover as ascensões periódicas previstas em lei, não havendo, assim, ato concreto comissivo que pudesse afastar a relação de trato sucessivo.
Portanto, a considerar a nítida caracterização de relação de trato sucessivo em relação às progressões questionadas nos autos, acolho parcialmente a prejudicial de mérito para declarar a prescrição de eventuais verbas pleiteadas e referentes ao quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação.
1.1.2 Da prescrição do pedido relacionado à revisão do termo a quo de progressões concedidas administrativamente
A pretensão deduzida em juízo também abarca a suposta ilegalidade praticada pela Administração Pública ao reconhecer o direito à ascensão funcional da parte autora em data diversa daquela em que preencheu os pressupostos para a respectiva progressão.
Nessa linha, a fim de evitar possíveis confusões decorrentes da similaridade de institutos, passo a tecer algumas considerações a respeito da diferenciação entre o objeto ora em análise com a matéria afeta aos efeitos financeiros das progressões funcionais, esta última limitada à demora de implantação da progressão na folha de pagamento do servidor, sem questionamento da data retroativa constante no ato concessivo.
E em tais hipóteses, pela própria natureza do direito que se discute, estar-se diante de típica hipótese de omissão da Administração Pública que reclama o reconhecimento da prescrição quinquenal, nos moldes do disposto na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, sobretudo porque, em referida conjectura, o ente público reconhece o direito da parte interessada na progressão e permanece omisso em efetuar o pagamento das verbas decorrentes da ascensão, mesmo que a implantação da elevação tenha sido promovida em atraso.
Os efeitos financeiros desta situação não se relacionam com qualquer erro do ato concessivo, mas apenas nas diferenças remuneratórias que surgem a partir da demora do ente público em implantar a progressão na folha de pagamento, ou seja, é a diferença devida entre o dia em que o direito reconhecidamente nasceu e a data em que o aumento correspondente passou a ser pago.
Acontece que, em um outro cenário de ações que buscam a percepção de efeitos financeiros retroativos ou de progressões, existem conjecturas em que a relação de trato sucessivo não é atraída.
Refiro-me às demandas como a presente, em que a parte autora busca a retificação do termo a quo da progressão concedida e há uma clara impugnação do ato administrativo editado pelo ente público quanto à data em que o servidor passou a fazer jus à respectiva progressão.
Destarte, não há como se furtar do fato de que, nestas hipóteses, a parte demandante questiona um ato único de efeitos concretos, qual seja, o decreto ou a portaria que concedeu a progressão em uma data supostamente errada.
Diversamente da primeira circunstância em que se discute meramente o direito aos reflexos financeiros da elevação, sem qualquer irresignação quanto ao ato administrativo, neste outro panorama se debate a própria regularidade do ato editado pelo ente público.
Por conseguinte, a interpretação é a de que a situação configura hipótese de prescrição do fundo de direito, de modo que, se a ação não foi proposta dentro do quinquênio subsequente ao dia de edição do respectivo ato, o direito de questionar o suposto equívoco acaba sendo fulminado pela prejudicial da prescrição.
No caso em debate, a parte demandante alega que, no ano no de 2023, o ente público implementou a ascensão que lhe era devida, todavia, com consideração de data diversa daquele em que os requisitos foram efetivamente implementados.
Nesse viés, entendo que a pretensão aqui pautada atrai a adoção da prescrição de fundo de direito para a retificação da progressão que se pretende alterar o termo a quo, já que há flagrante oposição a um ato de efeitos concretos, qual seja, a data em que o ente público reconheceu como sendo o momento em que o seu direito se consolidou.
Ressalto, porém, que, especificamente quanto aos efeitos financeiros que se originam da revisão do respectivo ato administrativo de efeitos concretos, eventual procedência da ação acaba por viabilizar a cobrança de parcelas vencidas no quinquênio que antecede a data do respectivo decreto, isto quando a revisão resultar no surgimento de reflexos dessa natureza.
E a considerar que, in casu, o ato administrativo questionado foi editado no ano de 2023, enquanto que a presente ação foi proposta em 2026, constato que ainda não se findou o prazo quinquenal da prescrição de fundo de direito, sendo plenamente possível o processamento do pedido que visa revisar o ato de concessão administrativa da progressão.
De todo modo, no que se refere aos efeitos financeiros desta progressão em específico, alternativa não me resta senão acolher a prejudicial no que se refere às parcelas vencidas no quinquênio que antecede a ação, pois em relação a tais aspectos prevalece o comando da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
Portanto, declaro a prescrição de eventuais parcelas vindicadas e que se venceram em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação, declarando, por outro lado, a inexistência de prescrição de fundo de direito quanto ao pedido de revisão do ato administrativo.
1.1.3 Da prescrição dos efeitos financeiros das progressões concedidas administrativamente e sem pedido de revisão do ato concessivo
Nesse ponto, é necessário enfatizar que a matéria afeta aos efeitos financeiros das progressões funcionais configura típica hipótese de omissão da Administração Pública que caracteriza relação jurídica de trato sucessivo, a qual reclama o reconhecimento da prescrição quinquenal, nos moldes do disposto na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
É que, em situações como tais, o ente público, embora reconheça o direito da parte interessada na progressão a que faz jus, permanece omisso em efetuar o pagamento das verbas decorrentes da ascensão, descumprimento o qual se renova mês a mês, se revestindo de nítido caráter continuado.
Inclusive, ao deliberar sobre a prescrição do direito às progressões funcionais e dos reflexos financeiros delas decorrentes, o Superior Tribunal de Justiça já consolidou entendimento nos seguintes termos:
RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/ST1 1. (…) 2. Nas ações em que se discute progressão funcional, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, tem-se relação de trato sucessivo. Assim, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento. Incidência da Súmula 85/STJ. Precedentes.3. A concessão de progressão automática posterior não configura recusa do direito vindicado, e muito menos se reveste da formalidade necessária para ato dessa natureza. Revela, na verdade, omissão administrativa com respeito à vantagem pretendida pelos servidores públicos. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (STJ, REsp nº 1877070/MG, Rel. Min. OG FERNANDES, Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 18/12/2020).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. POLICIAL MILITAR. PROMOÇÕES. PRETERIÇÃO. ATO OMISSIVO CONTINUADO. PRESCRIÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. 1. (…) 2. Ato omissivo continuado, cuja existência é confessada pelo próprio Estado do Maranhão em seu agravo interno, ao reconhecer que, "mediante decreto e atos administrativos que promoveram outros servidores, não observou os nomes dos Agravados" (fl. 349). 3. "Em se tratando de ato omissivo continuado da Administração, não há falar em prescrição do próprio fundo de direito, mas tão-somente em relação de trato sucessivo. Incidência da Súmula 85/STJ" (REsp n. 1.041.252/CE, relator Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, DJe de 16/11/2009). Nesse mesmo sentido: REsp n. 1.609.251/RS, relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/2/2020. 4. Agravo interno desprovido.
(STJ, AgInt no REsp 2.041.963/MA, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, Primeira Turma, julgado em 14/8/2023, DJe de 16/8/2023).
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. MILITAR. PROMOÇÃO. DIFERENÇAS VENCIMENTAIS. AUSÊNCIA DE NEGATIVA EXPRESSA DA ADMINISTRAÇÃO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I - (…) II - No tocante à arguição de prescrição, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que os efeitos de promoção deferida por ato anterior, nos quais não houve negativa inequívoca por parte da Administração Pública, trata-se de relação de trato sucessivo, incidindo a Súmula n. 85/STJ. Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a matéria em conformidade com a jurisprudência desta Corte. Incide, portanto, o disposto no enunciado n. 83 da Súmula do STJ, segundo o qual: "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." III - Agravo interno improvido. (STJ, AgInt no AREsp nº 2.119.054/AL, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, Segunda Turma, julgado em 14/11/2022, DJe de 17/11/2022).
Desse modo, não pairando dúvidas de que as discussões em torno dos efeitos financeiros das progressões funcionais invocam a aplicação da prescrição quinquenal decorrente da omissão continuada da Administração Pública, passo a deliberar acerca da prescrição no caso concreto.
A parte autora ingressou em Juízo com o propósito de exigir o cumprimento dos atos administrativos que reconheceram o seu direito à progressão funcional, sob o argumento de que, apesar da concessão da ascensão, o ente público não promoveu o pagamento da verba retroativa a partir da data reconhecida nos respectivos decretos.
A documentação anexada aos autos demonstra que a parte executada editou ato administrativo concedendo as progressões funcionais à parte contrária no ano de 2023, o qual, por sua vez, reconheceu o direito material desde o ano de 2022, conferindo o direito à percepção de reflexos financeiros retroativos a partir desta data.
Nessa seara, diante das peculiaridades da hipótese concreta, apesar de ser inquestionável que a relação jurídica é nitidamente de trato sucessivo e que reclama a aplicação da regra de prescrição prevista na Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça, é necessário fazer um Juízo de ponderação para promover uma distinção parcial do entendimento sumulado.
De fato, a situação em tela revela omissão continuada da Administração Pública, a qual conduz à conclusão quanto ao nascimento do direito do servidor mês a mês.
Entretanto, em razão do reconhecimento do direito às progressões pela parte demandada, o termo inicial da contagem da prescrição quinquenal deve ser analisado com ressalvas, haja vista os reflexos decorrentes do ato praticado espontaneamente pelo ente fazendário.
Ora, o entendimento fixado na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça define como termo inicial do prazo prescricional o efetivo nascimento do direito, o que configuraria a prescrição de todas as parcelas vencidas em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação.
No entanto, não é de se olvidar que o deferimento do direito à progressão ao servidor de ofício pela Administração Pública pode configurar renúncia tácita à prescrição, hipótese que enseja o reinício da contagem do prazo prescricional em sua integralidade a partir do ato administrativo.
Trata-se da aplicação da regra prevista no artigo 191 do Código Civil, que dispõe que “a renúncia da prescrição pode ser expressa ou tácita, e só valerá, sendo feita, sem prejuízo de terceiro, depois que a prescrição se consumar; tácita é a renúncia quando se presume de fatos do interessado, incompatíveis com a prescrição”.
Registro que, pela regra do Código Civil, a renúncia somente ocorreria quando o reconhecimento do direito se operasse após a consolidação do prazo prescricional.
Tal disposição, porém, decorre da prescrição do próprio direito material, ou seja, o fundo de direito, de modo que, nas relações de trato sucessivo, o reconhecimento de ofício pela Administração Público demonstra uma roupagem diferente.
Daí porque há a necessidade de aplicação do fenômeno do distinguishing parcial em relação às regras acima referenciadas, a fim de que a renúncia tácita à prescrição seja evidenciada mesmo nos casos em que o reconhecimento administrativo se deu antes da consumação da prescrição e, desta forma, o termo inicial da contagem do prazo prescricional quinquenal a que se refere a Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça se inicie a partir do ato administrativo.
Em casos como tais, a data do reconhecimento do direito de ofício pela Administração Público foi o momento em que a parte tomou conhecimento dos reflexos financeiros inerentes às progressões, de modo que, a partir desse ato, nasceu para a parte autora o direito questionar o ato administrativo de concessão de suas progressões.
Por consequência lógica, seria injusto e incoerente negar à parte demandante a percepção dos efeitos financeiros decorrentes de direito reconhecido administrativamente pelo ente público com reflexos retroativos, mormente ao considerar que a denegação poderia conferir à Administração Pública o aproveitamento de sua própria torpeza, ou seja, o beneficiamento pela demora em conceder as progressões funcionais a que tem direito o funcionalismo público e cuja obrigação decorre de previsão legal.
E foi nesse mesmo sentido que a 3ª Turma Recursal do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás já decidiu:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO DE COBRANÇA DE DIFERENÇA VENCIMENTAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GOIÂNIA. AGENTE MUNICIPAL DE TRÂNSITO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL PARCIAL DA PRETENSÃO DECLARADA NA ORIGEM. INOCORRÊNCIA. TERMO INICIAL. ATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO. RENÚNCIA TÁCITA À PRESCRIÇÃO PELO ENTE PÚBLICO NO MOMENTO DA PUBLICAÇÃO DO DECRETO DE CONCESSÃO DA PROGRESSÃO FUNCIONAL (ARTIGO 191, CC). SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA PARCIALMENTE REFORMADA. (…) 4. Na hipótese, a parte autora recorrente, na condição de servidor público efetivo do Município de Goiânia, exercendo o cargo de Agente Municipal de Trânsito, busca o pagamento das perdas remuneratórias referente às progressões/promoções reconhecidas pela Administração Pública pelos Decretos Municipais nº1620/2018, n°1663/2019 e n°2155/2020 inadimplidas, uma vez que, inobstante tenha sido concedida a sua ascensão na carreira pelo Ente Público, os efeitos financeiros não retroagiram conforme descrito nos respectivos atos de concessão. 5. Prescrição quinquenal parcial afastada no caso concreto porquanto, a data da publicação do ato administrativo(Decretos) é o marco inicial da contagem do prazo prescricional da pretensão autoral, eis que foi a partir desse ato que a parte autora recorrente tomou conhecimento da concessão de sua progressão funcional. Assim, é nesse momento que nasce para a parte autora o direito de se recorrer ao Poder Judiciário para eventual questionamento sobre o ato administrativo de concessão de sua progressão. 6. Segundo ditames do artigo 191 do Código Civil, “a renúncia da prescrição pode ser expressa ou tácita, e só valerá, sendo feita, sem prejuízo de terceiro, depois que a prescrição se consumar; tácita é a renúncia quando se presume de fatos do interessado, incompatíveis com a prescrição”. 7. A publicação dos Decretos de concessão da progressão funcional ao servidor público recorrente importou em renúncia tácita à prescrição do próprio fundo de direito, sendo devida a retroação dos efeitos financeiros como descrito em cada ato administrativo de concessão(Decretos). 8. Nessa senda, uma vez que no caso concreto a Municipalidade recorrida concedeu a ascensão na carreira à parte autora recorrente mediante a edição de 03 Decretos, sendo o primeiro publicado em 08/08/2018 e a presente ação foi proposta em 08/06/2021, não há que se falar em ocorrência do fenômeno da prescrição quinquenal da pretensão de cobrança de diferença remuneratória. Sentença que merece parcial reparo. 9. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. Sentença parcialmente reformada apenas para afastar a prescrição parcial da pretensão vazada na peça de ingresso declarada na origem e condenar a parte ré recorrente ao pagamento integral das diferenças remuneratórias pleiteadas, com efeitos financeiros retroativos na forma descrita nos respectivos decretos de concessão das progressões. Sem custas processuais e honorários advocatícios (artigo 55, Lei n°9.099/95). (TJGO, Recurso Inominado nº 5283357-86.2021.8.09.0051, Rel. ÉLCIO VICENTE DA SILVA, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 10/10/2022, DJe de 10/10/2022).
Nessa linha, a considerar que a parte autora teve seu direito às progressões reconhecidas por ato administrativo editado em 2023 (Decreto nº 703/2023), não me restam dúvidas de que tais datas devem ser interpretadas como sendo o marco inicial da contagem da prescrição de trato sucessivo, em face da necessária aplicação do fenômeno do distinguishing parcial em relação às regras dispostas na Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça, com o reconhecimento da renúncia tácita da Administração Pública quanto à prescrição em datas anteriores.
Por conseguinte, tendo em vista que a presente demanda foi proposta no dia 27 de março de 2026, não evidenciei a ocorrência da prescrição parcial em relação ao Decreto nº 703/2023, mormente ao se considerar que a progressão mais antiga, ainda que conferindo reflexos financeiros retroativos a partir de datas anteriores, foi concedida apenas em 2023, data em que, reprisa-se, iniciou-se a contagem da prescrição parcial.
Desse modo, declaro a inexistência de prescrição em relação aos efeitos financeiros da progressão concedido administrativamente por meio do Decreto nº 703/2023.
1.2 Do julgamento antecipado
Por conseguinte, entendo necessário o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que se trata de matéria unicamente de direito e as partes não pugnaram por maior dilação probatória, sendo os documentos acostados à inicial suficientes para o convencimento deste Juízo.
Outrossim, em se tratando de demandas que tramitam sob o rito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, consigno a possibilidade de julgamento em lote, lista ou bloco de processos, em conformidade com o disposto no Enunciado nº 10 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais (FONAJE XXXII, Encontro Armação de Búzios, RJ).
Nesse viés, considerando-se que o relatório detalhado da ação resta dispensado em face do que dispõe o artigo 38 da Lei nº 9.099/95, estando presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo diretamente à análise do meritum causae.
2 Dos fundamentos
2.1 Das progressões sonegadas
2.1.1 Da evolução legislativa da carreira e do enquadramento decorrente da alteração do regime jurídico
O quadro de servidores efetivos da área da saúde do Município de Goiânia era regido pela Lei Municipal nº 7.403/1994, que dispunha sobre o plano de carreira dos servidores públicos da Secretaria Municipal de Saúde.
Com o advento da Lei nº 8.916/2010, foi instituído o novo plano de cargos, carreiras e vencimentos dos servidores do quadro permanente da função saúde do Município de Goiânia.
Nessa perspectiva, a legislação de regência estabeleceu que os servidores que ingressarem na carreira sob a égide da Lei nº 8.916/2010 seriam alocados inicialmente na letra “A”, que é a referência inicial do cargo, momento a partir do qual nasce o direito às evoluções periódicas próprias do plano da categoria:
Art. 9º (…)
§ 3º O ingresso na Carreira dar-se-á no Grau e na Referência inicial do Cargo, previsto no Anexo I e II, desta Lei.
A Lei nº 8.916/2010 é clara em definir que “o desenvolvimento funcional é a movimentação do servidor na carreira mediante progressão nas referências do cargo que ocupa” (artigo 13 da Lei nº 8.916/2010).
Não há dúvidas, portanto, que o plano de carreira da função dos servidores da saúde prevê o direito a progressões periódicas e que se fundamentam no tempo de efetivo exercício do cargo, além de outros critérios que serão abordados a seguir, cujo direito se exterioriza a partir do ingresso no cargo, de modo que a data da admissão marca o dia em que serão devidas as ascensões seguintes.
Acontece que, com a alteração do regime jurídico, surgiu a necessidade de nivelamento daqueles que já atuavam na função pública há algum tempo, razão pela qual a Lei nº 8.916/2010 determinou o enquadramento dos trabalhadores que eram regidos pela norma revogada.
Nesse sentido, o artigo 31 da Lei nº 8.916/2010 utilizou como critério de enquadramento, a fim de aferir a referência que seria alcançada, o tempo de serviço público já prestado:
Art. 31. O enquadramento dos servidores da Função Saúde dar-se-á no cargo de denominação idêntica ou correlata ao que ocupa e na Referência definida de acordo com o tempo de exercício do cargo, conforme Correlação de Cargos e Referências de Enquadramento, previstas no Anexo III, desta Lei.
Como se vê, diferentemente do que se aplica aos servidores admitidos já na vigência do novo regime, que necessariamente ingressam na carreira na referência inicial e passam a fazer jus às progressões periódicas na data correspondente ao dia de admissão cargo, para os servidores que passaram a exercer a função pública antes da Lei nº 8.916/2010, deve-se observar o respectivo enquadramento como marco inicial das progressões futuras, além da imperiosa observância do nível alcançado de acordo com a tabela constante no Anexo III da lei de regência.
De consequência, torna-se necessário trazer ao debate um importante esclarecimento acerca da data do enquadramento e dos parâmetros das progressões periódicas subsequentes.
É sabido que, em regra, o enquadramento ocorre na data de publicação da lei que instituiu o novo regime jurídico, sobretudo porque, ao menos em tese, as leis não possuem efeitos ex tunc, em especial quando se trata de alteração do regime jurídico das carreiras do serviço público.
Mas não há impedimento para que a legislação de regência estabeleça um critério diferenciado, desde que não viole qualquer preceito constitucional.
Nesse toar, a Lei nº 8.916/2010, embora tenha sido publicada em junho de 2010, criou uma regra específica e estabeleceu que a data que marcaria o início da vigência do novo regime jurídico seria o dia 01 de maio de 2010.
Isso porque o artigo 34, utilizando-se de um sistema de aplicação escalonada e progressiva da nova tabela de vencimentos, impôs o início de vigência do primeiro padrão remuneratório, que variava entre os níveis (graus) da carreira, como sendo o dia 01 de maio de 2010, cujos demais percentuais seriam alcançados em datas futuras e predeterminadas:
Art. 34. Os servidores ocupantes dos cargos previstos no Anexo I, desta Lei, de acordo com o Grau que se posicionam, farão jus, de forma escalonada, aos valores dos vencimentos da Tabela constante do Anexo II, nos seguintes percentuais e nas respectivas datas:
I - Grau I:
a) 100% (cem por cento), a partir de 01 de maio de 2010.
II - Grau II:
a) 80% (oitenta por cento), a partir de 01 de maio de 2010;
b) 90% (noventa por cento), a partir de 01 de julho de 2011;
c) 100% (cem por cento), a partir de 1° de janeiro de 2012.
III - Grau III e Grau IV:
a) 70% (setenta por cento), a partir de 01 de maio de 2010;
b) 80% (oitenta por cento), a partir de 01 de janeiro de 2011;
c) 90% (noventa por cento), a partir de 01 de julho de 2011;
d) 100% (cem por cento), a partir de 1° de janeiro de 2012.
O escalonamento a que se referia o artigo 34 da Lei nº 8.916/2010 se tornou sem efeito a partir de 01 de maio de 2011 em razão do que dispôs o artigo 5º da Lei nº 9.108/2011, que determinou expressamente a aplicação da integralidade da tabela de vencimentos para todos os servidores a partir da data acima referenciada.
O fato é que a legislação de regência passou a considerar o dia 01 de maio de 2010 como sendo a data em que se encerrou a vigência do regime jurídico da Lei nº 7.403/1994 e que entrou em vigor o plano de carreira instituído pela Lei nº 8.916/2010.
Tanto é que, no dia 27 de julho 2010, o ente público requerido editou o Decreto nº 1.766/2010 e regulamentou o enquadramento dos servidores que, ao tempo da edição da Lei nº 8.916/2010, já integravam a carreira dos servidores da saúde.
O artigo 1º do Decreto nº 1.766/2010 estabeleceu expressamente que o enquadramento deveria levar em consideração o tempo de efetivo exercício até o dia 01 de maio de 2010:
Art. 1º O enquadramento dos servidores da Função Saúde dar-se-á em cargo de denominação idêntica ou correlata ao que ocupa e na Referência definida de acordo com o tempo de efetivo exercício do cargo até 1º de maio de 2010, nos termos do art. 34 e Anexo III, da Lei nº. 8.916/2010.
A utilização do dia 01 de maio de 2010 como data do enquadramento, conforme se extrai do artigo 1º do Decreto nº 1.766/2010, tem uma razão simples. Explico.
Se a aplicação escalonada da nova tabela de vencimentos utilizou referida data como parâmetro e os novos padrões remuneratórios se baseavam no nível do servidor, considerar o enquadramento com data posterior ao dia 01 de maio de 2010 acabaria por inviabilizar o cumprimento do comando contido no artigo 34 da Lei nº 8.916/2010, pois, ao menos até o enquadramento, não haveria o nivelamento necessário para apurar o padrão vencimental que seria devido.
Dessa feita, não há como olvidar que a legislação de regência, ao estabelecer o dia 01 de maio de 2010 como o limite de contagem do tempo de efetivo exercício para realizar o enquadramento, também fez nascer a partir de referida data a contagem das progressões periódicas seguintes.
Aliás, interpretação diversa e que busca considerar datas diferentes do dia 01 de maio de 2010 como o marco temporal do enquadramento e a data que deu início à contagem dos interstícios das progressões periódicas seguintes acabaria por ignorar o tempo de efetivo exercício da função pública entre o 01 de maio de 2010 e o enquadramento considerado nesta situação hipotética.
Ora, o artigo 34 da Lei nº 8.916/2010 e o Decreto nº 1.766/2010 são claros em limitar os efeitos práticos do regime jurídico revogado ao dia 01 de maio de 2010, data em que se computou o tempo de efetivo exercício para aplicá-lo à tabela de enquadramento do Anexo III da lei de regência.
Por conseguinte, para os servidores admitidos antes da Lei nº 8.916/2010, deve-se adotar o nível alcançado com o enquadramento nos moldes da tabela do Anexo III da lei de regência, cuja data a ser considerada como de sua ocorrência é o dia 01 de maio de 2010, que marcou o início da contagem dos interstícios das progressões periódicas seguintes.
Relembro que, para os servidores admitidos após o ano de 2010, há de se considerar a referência inicial (A) na data de ingresso na carreira, com início da contagem do primeiro interstício na data de admissão, a fim de que todas as progressões periódicas seguintes ocorram na mesma data e com a variação apenas dos anos.
2.1.2 Dos pressupostos das progressões horizontais
Quanto aos requisitos para a progressão horizontal, os artigos 14 e 15 da Lei nº 8.916/2010 dispõem que:
Art. 14. A progressão na carreira dar-se-á a cada 2 (dois) anos de uma Referência para a subsequente, dentro do mesmo Cargo e respectivo Grau, em virtude do tempo de exercício no cargo e avaliação de desempenho do servidor.
§ 1º O servidor que completar 2 (dois) anos de efetivo exercício na Referência em que for enquadrado, nos termos do Anexo III desta Lei, manterá o mesmo interstício para as progressões subsequentes.
§ 2º Considerar-se-á resultado positivo a avaliação de desempenho ocorrida no período, com média não inferior a 7,0 (sete), conforme Regulamento a ser aprovado por ato do Chefe do Poder Executivo.
Art. 15. O tempo em que o servidor se encontrar afastado do exercício do cargo não se computará para o período de que trata o art. 14, desta Lei, exceto nos casos considerados como de efetivo exercício, conforme dispõe o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia.
Parágrafo único. Não interromperá a contagem do interstício aquisitivo, o exercício de cargo em comissão, de função de confiança e de mandato classista.
Diante desses parâmetros, percebe-se que, para que seja implementada a progressão do servidor, além do requisito temporal que impõe as ascensões a cada biênio de efetivo exercício da função pública, a legislação de regência prevê outro pressuposto indispensável, qual seja, a avaliação de desempenho positiva.
Sob essa perspectiva, o servidor deve comprovar que ocupa a função no nível imediatamente anterior pelo tempo mínimo sem que se tenha ocorrido o seu afastamento a qualquer título, pois o critério é o tempo de efetivo exercício do cargo, de sorte que, havendo o afastamento sem ônus para os cofres públicos, o respectivo prazo não será computado para fins de progressão.
Saliento que, na hipótese de juntada de certidão de afastamento expedida pelo portal do servidor, a qual prescreve uma data fictícia de início e de fim, alinho-me ao posicionamento jurisprudencial no sentido de que tal documentação não pode afastar o direito de progressão vindicado.
É que, em situações como tais, é possível dessumir que a parte autora se desincumbiu minimamente do seu ônus probatório, já que se utilizou dos meios disponíveis e possíveis para demonstrar o direito alegado, de forma que, havendo certidão com datas fictícias no próprio portal do servidor do ente público demandado, o ônus probatório deve ser invertido acerca de tal ponto.
Outrossim, ressalto que, em muitas demandas que tratam da mesma matéria, a parte requerida comumente justifica que a expedição de certidões com data fictícia ocorre justamente nos casos em que inexistem afastamentos, ao passo que, quando ocorrem as ausências justificadas, o portal do servidor é alimentado com a indicação do respectivo período não trabalhado.
A propósito, ao deliberar acerca de discussões semelhantes, a Turma Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás reconheceu o direito do servidor à progressão em razão da comprovação da inexistência de afastamentos por meio da mera apresentação das fichas funcionais e/ou dos contracheques:
RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AUXILIAR EM SAÚDE. PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEI N. 8.916/2010. REQUISITO TEMPORAL OBJETIVO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POSITIVA. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE. (...) 4. Recurso inominado (evento 34). Irresignado, a autora interpôs o presente recurso inominado, aduzindo que houve o preenchimento dos requisitos das progressões e requerendo a inversão do ônus da prova. No mais, repisa os argumentos iniciais e requer a reforma da sentença para julgar procedente o pleito autoral. 5. Do reexame do mérito. 5.1. A Lei Municipal nº 8.916/2010, que dispõe sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Servidores do Quadro Permanente da Função Saúde da Administração Pública Municipal de Goiânia, preconiza o seguinte acerca da Progressão Funcional no artigo 14 prescreve os requisitos objetivos para progressão, isto é, 2 (dois) anos de efetivo exercício na referência e avaliação de desempenho ocorrida no período, com média não inferior a 7,0 (sete). 5.2. O artigo 15 da referida lei apresenta um fato impeditivo para progressão, qual seja, o tempo em que o servidor se encontrar afastado do exercício do cargo não se computará para o período de que trata o art. 14, desta Lei, exceto nos casos considerados como de efetivo exercício. 5.3. Ainda sobre o tema da evolução funcional, o Decreto n.º 1.766/2010, regulamentou o enquadramento dos servidores no Quadro Permanente da Função Saúde da Administração Pública Municipal de Goiânia, conforme Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos aprovado pela Lei n°. 8.916/2010, oportunidade em que estabeleceu que em seu artigo 1º da seguinte forma: “Art. 1º O enquadramento dos servidores da Função Saúde dar-se-á em cargo de denominação idêntica ou correlata ao que ocupa e na Referência definida de acordo com o tempo de efetivo exercício do cargo até 1º de maio de 2010, nos termos do art. 34 e Anexo III, da Lei nº. 8.916/2010. Parágrafo único. Para os aposentados e pensionistas será considerado o tempo de exercício do cargo da Função Saúde até a data de sua aposentadoria.” 5.4. Pois bem, a inércia do ente em não promover a avaliação de desempenho dos servidores não obsta à concessão da progressão funcional correspondente, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, bem como do ente público beneficiar-se da própria torpeza. 5.5. In casu, a própria Administração Municipal reconheceu o implemento do requisito legal de avaliação de desempenho da parte autora, consoante se infere de seus demonstrativos de pagamentos e/ou fichas financeiras, que dão conta que a última progressão realizada pelo ente público foi efetivada no ano de 2019 (evento nº 01, arquivo 13), oportunidade em que não é impedimento para a devida correção do enquadramento vindicada pela parte Recorrente. 5.6. Portanto, inexistindo impugnação específica no tocante a quaisquer quesitos, sobre o ente público deve recair os efeitos negativos da ausência de cumprimento do disposto no artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil, especialmente porque a parte Recorrente se desincumbiu de comprovar satisfatoriamente nos autos o direito material invocado. 5.7. Consto a ressalva que circunstância dos Juizados da Fazenda Pública não é novidade, motivando a atividade cautelosa dos magistrados, visto que em razão de um acervo volumoso muitos causídicos que atuam com foco em servidores públicos optam por elaborar peças genéricas, sem juntar documentos de fácil acesso ao servidor, sob a justificativa simples da administração possuir a custódia desses. Apesar disso, o artigo 9º da Lei 12.153/2009 prevê que a entidade ré deverá fornecer ao Juizado a documentação de que disponha para o esclarecimento da causa, apresentando-a até a instalação da audiência de conciliação. 5.8. Nesse cenário, analisando a documentação acostada nos autos, denota-se os requisitos para deferimento do benefício foram devidamente preenchidos, motivo pelo qual, o pedido de progressão horizontal merece ser acolhido para fins de enquadramento na referência correta nos termos das legislações pertinentes, da seguinte forma: admitida no cargo em 16/12/2009 e com a entrada em vigor da Lei Municipal nº 8.916/2010 em 07/06/2010 deveria ter sido enquadrada na Letra A até 1º/05/2010, conforme o Anexo III da referida Lei e do Decreto n.º 1.766/2010; desde 1º/05/2012 na Letra B; desde 1º/05/2014 na Letra C; desde 1º/05/2016 na Letra D; e desde 1º/05/2018 na Letra E. 5.9. Assim, constata-se que a parte autora esteve enquadrada na Letra A até 2018, oportunidade em que veio a ser progredida somente em 2019 para a Letra B, referência que ocupa atualmente, quando deveria estar na Letra E desde 1º/05/2018. 5.10. Dessa forma, tal erro, por seu turno, refletiu nas progressões posteriores, bem assim, em seus vencimentos, porquanto poderia (e deveria) estar recebendo salário de valor superior caso tivesse sido corretamente progredida. 5.11. Portanto, se a parte Recorrente preencheu todos os requisitos legais necessários à concessão da progressão, faz jus a correção das progressões e ao pagamento das diferenças salariais decorrentes. 5.12. Frisa-se que a demora no implemento e a ausência de pagamento retroativo de valores ao servidor decorrente do deferimento de vantagens pecuniárias pode, inclusive, configurar enriquecimento ilícito da Administração Pública, o que não pode ser admitido (...). 6. Na confluência do exposto, RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE para reformar parcialmente a sentença proferida e JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido formulado na inicial, e consequentemente extinguir o processo com resolução do mérito, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para RECONHECER o direito da parte Recorrente às progressões horizontais conforme discriminado, devendo a parte Recorrida providenciar a devida correção, bem como CONDENAR o Município de Goiânia ao pagamento das diferenças salariais, observado o efetivo exercício no cargo e a referência, com seus reflexos vencimentais, limitando a cobrança aos últimos 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação (prescrição quinquenal), devendo a atualização ser efetuada pelos critérios acima delineados. (...) (TJGO, Recurso Inominado nº 5574770-70.2019.8.09.0051, Rel. FERNANDO MOREIRA GONÇALVES, 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 20/06/2023, DJe de 20/06/2023).
RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. SERVIDOR MUNICIPAL. TÉCNICO DE ENFERMAGEM. LEI Nº 8.916/2010. REQUISITOS LEGAIS PARA O DEFERIMENTO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS PREENCHIDOS. TEMA 1075 DO STJ. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. IRRELEVÂNCIA JURÍDICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. SENTENÇA REFORMADA. 6. A parte recorrente desincumbiu do ônus que lhe cabia (art. 373, inciso I do CPC), bem como restou incontroverso nos autos o requisito temporal, oportunidade em que inexistindo impugnação específica no tocante a qualquer outro quesito, sobre o ente público deve recair os efeitos negativos da ausência de cumprimento do disposto no artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil, especialmente porque a parte autora se desincumbiu de comprovar satisfatoriamente nos autos o direito material invocado. 7. Analisando a documentação acostada nos autos, notadamente os demonstrativos de pagamento, denota-se os requisitos para deferimento do benefício foram devidamente preenchidos, motivo pelo qual, o pedido de progressão horizontal merece ser acolhido para fins de enquadramento na referência correta nos termos das legislações pertinentes, da seguinte forma: admitida no cargo em 01/12/2009 e, com a entrada em vigor da Lei Municipal nº 8.916/2010 em 07/06/2010, deveria ser enquadrada em 01/12/2015 na letra D, em 01/12/2017 na letra E, em 01/12/2019 na letra F e em 01/12/2021 na letra G. 8. Se a parte recorrente preencheu todos os requisitos legais necessários à concessão da progressão, faz jus à correção das progressões e ao pagamento das diferenças salariais decorrentes. (...) 13. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE, reformando a sentença de origem para JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido formulado na inicial, e, consequentemente, extinguir o processo, com resolução do mérito, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, reconhecendo o direito da parte recorrente às progressões horizontais conforme discriminado no item 7, devendo a parte recorrida providenciar a devida correção, bem como condenando o Município de Goiânia ao pagamento das diferenças salariais, observado o efetivo exercício no cargo e a referência, com seus reflexos vencimentais (inclusive gratificação natalina, férias e seus adicionais, com as deduções do imposto sobre a renda e previdenciária), limitando a cobrança aos últimos 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação (prescrição quinquenal). (...) (TJGO, Recurso Inominado nº 5406253-97.2022.8.09.0051, Rel. PEDRO SILVA CORREA, julgado em 26/04/2023, DJe de 26/04/2023).
Nada obstante, o artigo 14 da Lei nº 8.916/2010 também exige uma avaliação de desempenho do servidor, a qual somente viabilizará a ascensão na carreira na hipótese de média não inferior a 7,0 (sete), que deve ser implementada pelo próprio órgão.
Especificamente quanto à avaliação de desempenho, saliento que, caso não existam algumas avaliações no histórico do servidor, tal circunstância, por si só, não pode ensejar a improcedência da ação, uma vez que a legislação de regência não impõe ao servidor qualquer obrigação na elaboração de tal avaliação:
Art. 16. A Avaliação é o aferimento do desempenho do servidor no cumprimento das atribuições do cargo, permitindo o seu desenvolvimento funcional na carreira.
Art. 17. A Avaliação de Desempenho será feita de forma contínua e formalizada, semestralmente, pela Secretaria Municipal de Saúde, sob a normatização e orientação da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos.
Parágrafo único. As avaliações de desempenho serão homologadas por uma Comissão Paritária Permanente, integrada por representantes da administração pública municipal e das instituições associativas e sindicais dos servidores, composta por ato do Secretário Municipal de Administração e Recursos Humanos.
Percebe-se, pelo texto colacionado, que a avaliação de desempenho deve ser formalizada pelo ente público semestralmente, circunstância que demonstra que eventual ausência do registro da nota nos sistemas configura o descumprimento das disposições legais pela parte requerida.
Tal circunstância, portanto, não pode obstar o direito subjetivo do servidor à progressão de sua carreira, sob pena de conferir à Administração Pública o direito de se aproveitar da própria torpeza.
Nessa mesma linha de entendimento se assenta a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, sendo pacífico que a omissão do ente público em realizar e/ou disponibilizar o resultado das avaliações anuais não pode servir de impedimento para a concessão das progressões de carreira, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência:
JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER E COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. REENQUADRAMENTO. REQUISITOS NÃO COMPROVADOS. NÃO CONCESSÃO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. (…) 2 - A inércia do réu/município ao não promover a avaliação de desempenho da servidora/autora (art. 14, II, da Lei n. 8.173/2003) não pode servir de entrave para inviabilizar a progressão funcional correspondente, eis que a parte não pode ser prejudicada pela permanente omissão da Administração, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, bem como do ente público beneficiar-se da própria torpeza, mormente porque, no caso em comento, a progressão anterior foi realizada de ofício pela Administração. (…) (TJGO, Recurso Inominado Cível nº 5194304-26.2023.8.09.0051, Rel. ROBERTO NEIVA BORGES, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 07/11/2023, DJe de 07/11/2023).
REEXAME NECESSÁRIO. DUPLA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C REVISÃO DE REMUNERAÇÃO C/C COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL PISO SALARIAL. PROGRESSÃO DE CARREIRA .1 - (...) 4 - Não tendo o município requerido logrado êxito em comprovar que realizou avaliação de desempenho, tampouco acostado aos autos documento hábil a comprovar a ausência de direito da parte autora/apelada, deve ser a progressão horizontal concedida a concedida a cada três anos. 5 - (…) (TJGO, Apelação/Remessa Necessária nº 5571483-96.2022.8.09.0115, Rel. Des. AURELIANO ALBUQUERQUE AMORIM, 10ª Câmara Cível, julgado em 13/11/2023, DJe de 13/11/2023).
Ressalvo, por outro lado, que, havendo avaliação com nota inferior a 7,0, a conclusão é de que o servidor não alcançou o resultado positivo, de modo que, diferentemente do caso de omissão da administração, nessa situação hipotética, há o não cumprimento dos requisitos para a ascensão de carreira.
Ainda, registro que, caso a parte autora não junte aos autos o respectivo histórico de avaliação extraído do sistema informatizado do ente público, a ação também deverá ser julgada improcedente, já que a interpretação que se extrai é a de que a parte demandante não se desincumbiu do seu ônus de comprovar os fatos constitutivos de seu direito.
Mesmo porque comungo do pensamento de que o histórico funcional e de avaliação disponível no portal do servidor não pode ser visto como uma prova diabólica em caráter absoluto, o que significa dizer que tais documentos devem ser anexados à inicial, em atenção ao disposto no artigo 434 do Código de Processo Civil.
2.1.3 Da análise do caso concreto
A parte autora alega que, levando-se em consideração o lapso temporal transcorrido desde o seu ingresso na carreira e o preenchimento de todos pressupostos exigidos na legislação para perceber as progressões horizontais de forma periódica, deveria estar posicionada em uma referência maior em seu enquadramento, o que demonstra que a parte demandada não cumpriu com o plano de carreira previsto em lei.
Desde logo, denoto que a parte autora busca a implementação de progressões específicas em relação aos anos de 2022 e 2024, perquirindo, inclusive, a alteração do termo a quo da ascensão concedida por meio do Decreto nº 703/2023, que impôs reflexos a partir de 2022 em vez de fixar o termo a quo em 2020, de modo que, para fins de atender ao princípio da adstrição, o julgamento com o reconhecimento do direito e a condenação da parte adversa deve se limitar ao que efetivamente foi postulado na exordial, ressalvada a possibilidade de revisão do histórico de elevações funcionais no campo da causa de pedir e sem prolação de declarações ou imposição de reflexos a períodos alheios ao que foi pedido.
Nesse espeque, tendo em vista que o ingresso da parte autora nos quadros do Município de Goiânia ocorreu antes do advento da Lei nº 8.916/2010, mostra-se necessário considerar o enquadramento oriundo do respectivo diploma normativo, cuja data de ocorrência, que se convalidou em maio de 2010 em razão do disposto no artigo 34 da lei de regência e no artigo 1º do Decreto nº 1.766
