Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO CEARÁ Comarca de Caucaia 3ª Vara Cível da Comarca de Caucaia Rua Sérvulo Braga Moreira, s/n, Novo Pabussu CEP 61600-272, Fone: (85) 3108-1607, Caucaia-CE E-mail: [email protected] PROCESSO nº. 3004518-34.2026.8.06.0064 CLASSE - ASSUNTO: PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA (14695) - [Adicional de Insalubridade] PROCESSO(S) EM APENSO: [3001747-83.2026.8.06.0064, 3001747-83.2026.8.06.0064] REQUERENTE: MARIA SIMONE ALVES DA SILVA REQUERIDO: MUNICIPIO DE CAUCAIA SENTENÇA Relatório Trata-se de ação ajuizada por MARIA SIMONE ALVES DA SILVA em face do MUNICÍPIO DE CAUCAIA, pela qual a parte autora, servidora pública municipal ocupante do cargo de Agente Comunitário de Saúde, pleiteia a majoração do adicional de insalubridade do percentual de 15% para 40% sobre o salário base, relativamente ao período compreendido entre 16 de março de 2020 e 22 de abril de 2022, com o pagamento das diferenças remuneratórias e reflexos financeiros. A autora sustenta que, no exercício de suas funções na UBS - JOAQUIM BRAGA, unidade básica de saúde do Município, esteve exposta de forma habitual, permanente e contínua a agentes biológicos infectocontagiosos, em especial ao vírus SARS-CoV-2, durante o período crítico da pandemia da COVID-19. Argumenta que as Unidades Básicas de Saúde constituíam o primeiro ponto de contato da população com o sistema público de saúde, realizando triagem, identificação de casos suspeitos e atendimentos iniciais, circunstância que configuraria risco biológico acentuado e justificaria o enquadramento da insalubridade em grau máximo. Como fundamento jurídico, a parte autora invoca a aplicação analógica das normas regulamentadoras editadas pelo extinto Ministério do Trabalho e Emprego, notadamente a NR-15, Anexo XIV, bem como o art. 192 da Consolidação das Leis do Trabalho, que fixam os percentuais de 40% para insalubridade em grau máximo. Sustenta, ainda, a desnecessidade de laudo pericial, por entender que o risco biológico era notório e generalizado durante a pandemia. Invoca também o Incidente de Assunção de Competência julgado pelo Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região nos autos do Processo nº 0080473-55.2020.5.07.0000, cuja tese fixada reconhece o direito ao adicional de insalubridade em grau máximo independentemente de laudo pericial, pretendendo sua aplicação analógica ao caso. Os pedidos formulados na inicial compreendem: a declaração do direito ao adicional de insalubridade em grau máximo de 40%; a condenação do Município ao pagamento das diferenças salariais entre o percentual de 15% efetivamente pago e o de 40% pretendido, no importe de R$ 5.424,77, acrescidas dos reflexos sobre o 13º salário (R$ 417,29) e sobre as férias acrescidas de 1/3 (R$ 556,39), totalizando R$ 6.398,45; honorários advocatícios de 20% sobre o valor da condenação em caso de interposição de recurso; e a concessão dos benefícios da justiça gratuita. O valor atribuído à causa é de R$ 7.678,14 (ID 202694786). Na decisão proferida em 21 de maio de 2026 (ID 204287656), após redistribuição por dependência determinada pelo juízo da 1ª Vara Cível desta comarca (ID 203274688), deferi o pedido de gratuidade judiciária, dispensei a audiência de conciliação e mediação, com fundamento no art. 334, § 4º, II, do CPC, e determinei a citação do Município de Caucaia para apresentar contestação no prazo legal. O Município de Caucaia foi citado eletronicamente e apresentou contestação em 25 de maio de 2026 (ID 204684865). Em preliminar, impugnou a concessão dos benefícios da justiça gratuita, argumentando que a parte autora contratou advogado particular e não comprovou a condição de hipossuficiência econômica. No mérito, sustentou que o adicional de insalubridade dos servidores públicos municipais é regido exclusivamente pela legislação local, destacando que a Lei Complementar nº 01/2009 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos de Caucaia), em seus arts. 111 a 115, disciplina a matéria e fixa, no parágrafo único do art. 115, os graus da gratificação de insalubridade em máximo (20%), médio (15%) e mínimo (10%), todos calculados sobre o vencimento básico do servidor. Alegou, ainda, que a Lei Complementar nº 27, de 4 de agosto de 2015, ao fixar o piso remuneratório dos Agentes Comunitários de Saúde, estabeleceu expressamente no art. 2º que a remuneração da categoria é composta pelo salário base e insalubridade no percentual de 15%. Destacou que a Lei nº 3.021, de 30 de maio de 2019, que instituiu o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos ACS e ACE, remete ao art. 115 da LC 01/2009 para a gratificação de insalubridade, sem prever qualquer percentual de 40%. Argumentou que a perícia técnica no local de trabalho restou prejudicada pelo decurso do tempo e que o LTCAT apresentado, datado de 2013, não contempla o cargo de Agente Comunitário de Saúde (ID 204684869). Concluiu pela impossibilidade jurídica de concessão do adicional em grau máximo por ausência de previsão legal e pugnou pela improcedência total dos pedidos. A parte autora apresentou réplica em 17 de junho de 2026 (ID 207628490), refutando a impugnação à gratuidade sob o argumento de que aufere remuneração modesta. No mérito, sustentou a desatualização do LTCAT apresentado pelo Município, confeccionado em 2013 e que sequer menciona o cargo de ACS. Defendeu a aplicação do método de distinguishing para afastar a exigência de laudo técnico individualizado diante do risco biológico notório gerado pela pandemia. Reiterou a aplicação analógica da NR-15 e do IAC do TRT da 7ª Região, e postulou expressamente o julgamento antecipado do mérito, por entender que a controvérsia envolve exclusivamente matéria de direito. Em decisão de saneamento proferida em 18 de junho de 2026 (ID 207633387), rejeitei a impugnação à gratuidade judiciária, mantendo o benefício anteriormente deferido, por entender que a ficha financeira dos autos evidencia a percepção de vencimentos modestos pela parte autora e que a contratação de advogado particular, por si só, não impede a concessão da gratuidade, nos termos do art. 99, § 4º, do CPC. Fixei como ponto controvertido de fato a verificação sobre as reais condições de trabalho desempenhadas pela autora no período de 16 de março de 2020 a 22 de abril de 2022. Como questões de direito, estabeleci a análise da aplicabilidade e dos limites das normas locais do Município de Caucaia, especialmente a Lei Complementar nº 27/2015 e a Lei nº 3.021/2019, bem como a possibilidade de aplicação supletiva de diretrizes federais para fins de reenquadramento do grau de insalubridade. Considerei dispensável a dilação probatória, diante da convergência das partes quanto à suficiência da prova documental e da afirmação do próprio Município sobre a inviabilidade de perícia contemporânea, e determinei o julgamento antecipado do mérito, com fundamento no art. 355, I, do CPC. Os autos retornaram conclusos. É o relatório. Passo a decidir. Da Premissa Constitucional e Regime Jurídico Aplicável A controvérsia submetida à apreciação deste Juízo repousa sobre uma questão jurídica central que antecede e condiciona todas as demais: qual é o regime jurídico que rege a concessão do adicional de insalubridade aos servidores públicos municipais de Caucaia e, principalmente, qual é a fonte normativa que define os percentuais aplicáveis? A resposta a essa indagação exige percorrer, com o rigor que a matéria reclama, os fundamentos constitucionais que disciplinam a remuneração dos agentes públicos estatutários. A Constituição Federal de 1988, ao tratar dos servidores públicos, estabeleceu um regime jurídico próprio, distinto daquele aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada. O art. 39, § 3º, da Carta Magna, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998, determina que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, em rol taxativo de incisos, a saber: IV (salário mínimo), VII (garantia de salário mínimo aos que percebem remuneração variável), VIII (décimo terceiro salário), IX (remuneração do trabalho noturno superior à do diurno), XII (salário-família), XIII (duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais), XV (repouso semanal remunerado), XVI (remuneração do serviço extraordinário superior em cinquenta por cento à do normal), XVII (gozo de férias anuais remuneradas com pelo menos um terço a mais), XVIII (licença à gestante), XIX (licença-paternidade), XX (proteção do mercado de trabalho da mulher), XXII (redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança) e XXX (proibição de diferença de salários por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil). O exame atento desse rol revela uma ausência significativa: o inciso XXIII do art. 7º da Constituição, que assegura o adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei, não foi incluído entre os direitos estendidos aos servidores públicos pelo art. 39, § 3º. Trata-se de exclusão deliberada do constituinte reformador, que optou por não estender automaticamente esse direito social ao regime estatutário. A consequência jurídica dessa opção constitucional é inequívoca: o adicional de insalubridade não constitui direito subjetivo constitucional do servidor público, decorrente diretamente da Carta Magna, mas depende de previsão expressa na legislação do ente federado ao qual o servidor está vinculado. Essa compreensão está em perfeita sintonia com o princípio da legalidade estrita que rege a Administração Pública, consagrado no art. 37, caput, da Constituição Federal. No âmbito do direito administrativo, a legalidade opera em sentido inverso ao do direito privado: enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração Pública somente pode atuar quando houver autorização legal expressa. Esse princípio, que constitui verdadeira cláusula pétrea do Estado de Direito, projeta-se com especial intensidade sobre a matéria remuneratória dos servidores públicos. O art. 37, inciso X, da Constituição Federal é categórico ao dispor que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso. Esse dispositivo encerra uma dupla garantia: de um lado, protege o servidor contra reduções arbitrárias ou concessões discricionárias de vantagens por parte do administrador; de outro, protege o erário e a sociedade contra a criação de despesas com pessoal sem a necessária autorização legislativa e a correspondente previsão orçamentária. O adicional de insalubridade, enquanto vantagem pecuniária que se incorpora à remuneração do servidor, submete-se integralmente a essa disciplina constitucional. Sua criação, majoração, redução ou extinção dependem de lei em sentido formal, aprovada pelo Poder Legislativo competente e sancionada pelo Chefe do Poder Executivo. Não pode o administrador, por ato infralegal, conceder adicional em percentual não previsto em lei; e, com maior razão, não pode o Poder Judiciário, substituindo-se ao legislador, criar vantagem pecuniária que a lei local não contempla. A distinção entre o regime celetista e o regime estatutário é fundamental para a correta compreensão da controvérsia. A Consolidação das Leis do Trabalho, em seu art. 192, estabelece que o exercício de trabalho em condições insalubres assegura a percepção de adicional respectivamente de 40%, 20% e 10% do salário-mínimo da região, segundo se classifiquem nos graus máximo, médio e mínimo. Esses percentuais, contudo, destinam-se exclusivamente aos trabalhadores regidos pela CLT, cujo vínculo jurídico com o empregador é de natureza contratual e se sujeita ao princípio da autonomia da vontade, temperado pelas normas de ordem pública trabalhista. O servidor público estatutário, ao contrário, mantém com a Administração um vínculo legal e regulamentar, de natureza institucional, de direito administrativo, no qual a remuneração e suas vantagens são definidas exclusivamente pela lei do ente federado. A legislação federal trabalhista não se aplica subsidiariamente aos servidores estatutários, salvo quando houver expressa remissão na lei local ou quando se tratar de suprir lacuna normativa que impeça o exercício de direito já reconhecido pelo ordenamento do ente ou em tratados internacionais em que o Brasil é signatário. Fora dessas hipóteses, a CLT e suas normas regulamentadoras não constituem fonte normativa apta a criar, majorar ou modificar vantagens pecuniárias de servidores públicos. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará é firme nesse sentido. A Terceira Câmara de Direito Público, no julgamento da Apelação Cível nº 0050409-95.2021.8.06.0132, de relatoria do Desembargador Francisco Luciano Lima Rodrigues, julgada em 12 de setembro de 2022, decidiu que o adicional de insalubridade do servidor público depende de previsão em lei do ente federado e que, ausente o percentual pretendido na legislação municipal, improcede o pedido, ainda que demonstradas condições insalubres no ambiente de trabalho. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL . SERVIDORA PÚBLICA. CARGO DE FISIOTERAPEUTA. MUNICÍPIO DE ALTANEIRA/CE. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE . PREVISÃO NO ESTATUTO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL ESPECÍFICA . IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PROVA PERICIAL E REGULAR INSTRUÇÃO. IRRELEVÂNCIA PARA SOLUÇÃO DA LIDE . PRECEDENTES. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 01 . A controvérsia recursal cinge-se em saber se a Apelante, servidora pública do Munícipio de Altaneira, empossada para exercer o cargo público de fisioterapeuta, faz jus em analisar a possibilidade da percepção do adicional de insalubridade, a teor do que preconiza o art. 7º, XXIII, da CF/88 e o art. 54, da Lei Municipal nº 540/2011, bem como à percepção de indenização a título de danos morais. 02 . De fato, o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Altaneira dispõe sobre a concessão de adicional de insalubridade. 03. Em relação aos servidores públicos, submetidos ao regime jurídico estatutário, como é o caso do promovente, há que se mencionar que o art. 39, § 3º, da Constituição Federal, ao elencar os direitos aplicáveis aos servidores ocupantes de cargo público, não incluiu nesse rol o direito ao adicional de insalubridade . 04. Considerando que a Constituição não prevê expressamente o direito do servidor público ao percebimento do adicional de insalubridade, conclui-se que somente existirá tal direito quando houver previsão específica em lei do ente federado. 05. Com efeito, o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Altaneira consubstancia uma norma de eficácia limitada, eis que sua efetiva implementação depende de regulamentação específica . 06. Precedentes. 07. Vislumbro que, em cumprimento ao princípio da legalidade, ainda que verificada a condição de insalubridade, com seu respectivo grau, através de laudo pericial, seria incabível a percepção do adicional . Vale ressaltar, ainda, que referida prova pericial não foi objeto da discussão nos autos, haja vista a cognição do juízo de piso estar sedimentada no sentido de que o presente caso não comporta maior dilação probatória, por se tratar de questão de direito, proferindo, assim, julgamento com base em entendimento diverso dos argumentos defendidos por esta tese do apelante. 08. Da mesma forma, não há que se falar em indenização por danos morais, tendo em vista ausência de dano aos direitos da personalidade, considerando que o adicional requerido só pode ser implementado após a devida regulamentação e que a Lei Municipal respectiva inexiste. 09 . Recurso conhecido e improvido. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 3ª Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do recurso, para negar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator. DESEMBARGADOR FRANCISCO LUCIANO LIMA RODRIGUES Relator (TJ-CE - AC: 00504099520218060132 Nova Olinda, Relator.: FRANCISCO LUCIANO LIMA RODRIGUES, Data de Julgamento: 12/09/2022, 3ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 13/09/2022) Em tal precedente, que guarda estreita similitude com o caso em exame, servidora pública do Município de Nova Olinda pleiteava o adicional de insalubridade com base no estatuto municipal, mas a pretensão foi rejeitada por ausência de regulamentação específica. O acórdão assentou que o Estatuto dos Servidores Públicos constitui norma de eficácia limitada no tocante ao adicional de insalubridade, cuja efetiva implementação depende de regulamentação pelo ente municipal, e que, em homenagem ao princípio da legalidade, ainda que verificada a condição de insalubridade mediante laudo pericial, seria incabível a percepção do adicional sem a correspondente previsão legal. A consequência jurídica dessa premissa constitucional para o caso concreto é direta e insuperável: a pretensão da parte autora de receber adicional de insalubridade no percentual de 40% somente pode ser acolhida se houver, no ordenamento jurídico do Município de Caucaia, lei que expressamente autorize o pagamento desse percentual aos Agentes Comunitários de Saúde. Não havendo tal previsão, o pedido é juridicamente inviável, independentemente da demonstração das condições fáticas de trabalho durante a pandemia. O Judiciário não pode, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF/88) e à reserva legal em matéria remuneratória (art. 37, X, da CF/88), atuar como legislador positivo para criar vantagem pecuniária que o legislador municipal não instituiu. Da Legislação Municipal de Caucaia e o Teto do Adicional de Insalubridade Estabelecida a premissa constitucional de que o adicional de insalubridade do servidor público municipal depende de lei específica do ente federado, cumpre examinar detalhadamente o arcabouço normativo do Município de Caucaia para verificar se há, ou não, previsão do percentual de 40% pretendido pela parte autora. A análise concatenada dos diplomas legais municipais revela, de forma clara e inequívoca, a inexistência desse percentual no ordenamento local. A Lei Complementar nº 01, de 23 de dezembro de 2009, que instituiu o Regime Jurídico dos Servidores Públicos da Administração Direta e Indireta do Município de Caucaia, disciplina a matéria nos arts. 111 a 115 (ID 202701433). O art. 111 estabelece que os servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres, perigosos ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou radioativas, em condições acima dos limites de tolerância, fazem jus a uma gratificação calculada sobre o vencimento básico do cargo efetivo. O art. 112 define o que são atividades ou operações insalubres para os fins da lei municipal. O art. 114, por sua vez, dispõe que a insalubridade e a periculosidade serão comprovadas por meio de perícia médica. O dispositivo central para a solução da controvérsia é o art. 115 da LC 01/2009, assim redigido em seu parágrafo único: "Art. 115. O exercício de trabalho em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo Ministério do Trabalho, assegura a percepção de gratificação de insalubridade. Parágrafo único. A gratificação a que se refere o caput desse artigo se classifica, segundo os graus máximos, médios e mínimos, com valores de 20% (vinte por cento), 15% (quinze por cento) e 10% (dez por cento) do vencimento básico do servidor, respectivamente." A leitura desse dispositivo não deixa margem a dúvidas: o legislador municipal de Caucaia, no exercício de sua competência constitucional para dispor sobre o regime jurídico de seus servidores, fixou o teto do adicional de insalubridade em 20% do vencimento básico, correspondente ao grau máximo. Os graus médio e mínimo foram fixados em 15% e 10%, respectivamente. Em nenhum momento a lei municipal contempla o percentual de 40%, e essa omissão não é lacuna ou esquecimento - é, ao contrário, escolha legislativa consciente e deliberada, que reflete a realidade orçamentária e as prioridades administrativas do ente municipal. É relevante notar que o legislador municipal, ao fixar o adicional máximo em 20%, não adotou os mesmos percentuais da CLT (que prevê 40% para o grau máximo), nem estava obrigado a fazê-lo. A Constituição Federal, ao não estender o inciso XXIII do art. 7º aos servidores públicos (art. 39, §3º), conferiu ampla liberdade ao legislador de cada ente federado para, se assim entender conveniente e oportuno, instituir adicional de insalubridade nos percentuais que considerar adequados, observadas as respectivas disponibilidades orçamentárias. O Município de Caucaia exerceu essa competência e optou por um sistema próprio, com percentuais de 20%, 15% e 10%, calculados sobre o vencimento básico, e não sobre o salário-mínimo como na CLT. A legislação municipal posterior apenas confirmou e consolidou essa opção. A Lei Complementar nº 27, de 4 de agosto de 2015 (ID 203713788), ao fixar o piso remuneratório dos Agentes Comunitários de Saúde, dispôs no art. 2º, ao alterar a redação do art. 8º da Lei nº 2.167/2010, que: "Art. 8º A remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde é composta pelo salário base e insalubridade no percentual de 15% (quinze por cento) sobre o salário base." Esse dispositivo tem importância singular para o caso concreto, pois fixa o percentual específico aplicável ao cargo ocupado pela parte autora. A lei não se limitou a estabelecer um piso genérico; ela definiu, de forma expressa e categórica, que a insalubridade dos ACS é de 15% sobre o salário base. Trata-se do percentual correspondente ao grau médio na classificação do art. 115 da LC 01/2009. A Lei nº 3.021, de 30 de maio de 2019 (ID 203713789), que instituiu o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos servidores ocupantes dos cargos de Agente Comunitário de Saúde e Agente de Combate às Endemias, reforçou ainda mais essa estrutura normativa. O art. 21 da referida lei estabelece que a remuneração dos ACS é composta por vencimento base, gratificação de titulação, gratificação de insalubridade e vantagens pecuniárias previstas no Regime Jurídico. O art. 24, por sua vez, remete expressamente ao art. 115 da LC 01/2009: "Art. 24. Os servidores ocupantes dos cargos de Agente Comunitário de Saúde e Agente de Combate às Endemias farão jus à gratificação de insalubridade nos termos do art. 115 da Lei Complementar nº 01, de 23 de dezembro de 2009." A Lei nº 3.021/2019, portanto, não inovou em matéria de percentuais, não criou novo adicional e não previu, em nenhum de seus dispositivos, o percentual de 40%. Ao contrário, reafirmou a vinculação integral ao sistema da LC 01/2009, cujo teto é de 20% e cujo patamar específico para os ACS, conforme a LC 27/2015, é de 15%. A análise concatenada desses três diplomas legais revela uma estrutura normativa coerente e completa, que disciplina de forma exauriente o adicional de insalubridade no âmbito do Município de Caucaia. O sistema pode ser assim sintetizado: a LC 01/2009 estabelece a regra geral - adicional de insalubridade nos percentuais de 20% (máximo), 15% (médio) e 10% (mínimo), calculados sobre o vencimento básico. A LC 27/2015, em norma especial dirigida aos ACS, fixa o percentual específico de 15%. A Lei 3.021/2019, ao instituir o PCCR da categoria, remete expressamente ao art. 115 da LC 01/2009, mantendo a coerência do sistema. O que não existe nesse arcabouço normativo é igualmente relevante: não há qualquer dispositivo que autorize o pagamento de adicional de insalubridade no percentual de 40%. Não há previsão de majoração automática em razão de situações excepcionais, como pandemias ou estados de calamidade pública. Não há remissão à CLT ou às suas normas regulamentadoras como fonte subsidiária para fixação de percentuais diversos dos já estabelecidos na lei municipal. A pretensão da parte autora, portanto, esbarra em óbice legal intransponível. O pedido de majoração do adicional de 15% para 40% não encontra amparo em nenhuma norma do ordenamento jurídico de Caucaia. Acolher essa pretensão significaria determinar ao Município o pagamento de vantagem pecuniária que o legislador municipal, no exercício legítimo de sua competência constitucional, optou por não instituir. Isso equivaleria a criar, por via judicial, um direito que a lei não concede - conduta vedada pelo princípio da separação dos Poderes e pela reserva legal que rege a remuneração dos servidores públicos. Não se desconhece, por óbvio, a gravidade da pandemia da COVID-19 e os riscos enfrentados pelos profissionais de saúde que atuaram na linha de frente do enfrentamento à crise sanitária. A parte autora, como os demais Agentes Comunitários de Saúde, prestou serviços essenciais em um contexto de excepcionalidade que exigiu coragem, dedicação e sacrifício pessoal. Contudo, o reconhecimento desse mérito não autoriza o Poder Judiciário a suprir a ausência de lei e a conceder vantagem pecuniária que o ordenamento jurídico municipal não prevê. A legalidade estrita, princípio estruturante do Estado de Direito, não se flexibiliza diante de circunstâncias fáticas, por mais excepcionais que sejam. Se a pandemia justificava a majoração do adicional de insalubridade, competia ao legislador municipal, e não ao juiz, promover as alterações legislativas necessárias. Por fim, registre-se que o Laudo Técnico de Condições Ambientais de Trabalho (LTCAT) apresentado pelo Município, datado de julho de 2013 (ID 203713787), não contempla o cargo de Agente Comunitário de Saúde entre as funções avaliadas, o que foi expressamente reconhecido pela parte autora em sua réplica. Essa circunstância, contudo, é irrelevante para o desfecho da demanda, pois ainda que um novo laudo pericial fosse elaborado e concluísse pela existência de insalubridade em grau máximo durante a pandemia, o direito ao percentual de 40% continuaria inexistente, por absoluta ausência de base legal. A prova do risco não supre a falta de lei que ampare o percentual pretendido. A existência do fato (risco biológico) é uma coisa; o direito à percepção de um percentual específico de adicional é outra, e esta depende exclusivamente de previsão legal. Diante desse quadro normativo, a conclusão é única e inafastável: a parte autora não tem direito ao adicional de insalubridade no percentual de 40%, nem às diferenças remuneratórias daí decorrentes, porque o ordenamento jurídico do Município de Caucaia não contempla esse percentual para nenhum servidor público municipal e fixa, para o cargo de Agente Comunitário de Saúde, o patamar de 15%, que já vem sendo regularmente adimplido pela Administração. Da Rejeição das Teses da Parte Autora Demonstrada a inexistência de previsão legal para o percentual de 40% no ordenamento jurídico do Município de Caucaia, cumpre enfrentar, de forma individualizada, cada uma das teses jurídicas invocadas pela parte autora como fundamento de sua pretensão. Nenhuma delas, conforme se demonstrará, tem o condão de suprir a ausência de base normativa municipal para a majoração pretendida. A primeira tese da parte autora consiste na aplicação analógica do art. 192 da CLT e da Norma Regulamentadora nº 15, Anexo XIV, do extinto Ministério do Trabalho e Emprego. Sustenta a autora que tais normas, ao classificarem como insalubridade em grau máximo as atividades que impliquem contato permanente com pacientes portadores de doenças infectocontagiosas e ao fixarem o percentual de 40% para esse grau, seriam aplicáveis aos servidores públicos municipais por analogia. Ocorre que o art. 192 da CLT destina-se exclusivamente aos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, cujo vínculo jurídico com o empregador é de natureza contratual. O servidor público estatutário, ao contrário, submete-se a regime jurídico próprio, de direito público, no qual a remuneração e suas vantagens são definidas exclusivamente pela lei do ente federado a que está vinculado. A aplicação de normas da CLT a servidores estatutários somente é admitida em caráter excepcional, para suprir omissão regulamentar que impeça o exercício de direito já reconhecido pelo ordenamento local. Não é o caso dos autos, pois o Município de Caucaia não é omisso na disciplina do adicional de insalubridade. Ao contrário, dispõe de regramento próprio, completo e exauriente, consubstanciado na LC 01/2009, na LC 27/2015 e na Lei 3.021/2019, que fixam de forma concatenada os percentuais aplicáveis (20%, 15% e 10% sobre o vencimento básico). Onde a lei local disciplina a matéria de forma completa, não há lacuna a ser suprida e, portanto, não há espaço para aplicação analógica de normas federais. Ademais, ainda que se admitisse, por mera hipótese argumentativa, a possibilidade de integração analógica, o resultado seria a aplicação dos percentuais e da base de cálculo da CLT (40%, 20% e 10% sobre o salário-mínimo), o que implicaria a substituição integral do sistema municipal pelo sistema federal, e não a mera combinação seletiva do percentual de 40% da CLT com a base de cálculo do vencimento básico da lei municipal. A pretensão da parte autora, ao pretender 40% sobre o vencimento básico, combina elementos de dois regimes distintos e incompatíveis entre si: o percentual de um (CLT) com a base de cálculo do outro (lei municipal). Essa combinação híbrida carece de qualquer amparo normativo e revela a inconsistência da tese. O Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em precedente específico sobre a matéria, rejeitou expressamente a aplicação analógica da NR-15 a servidores públicos estatutários. A Primeira Câmara de Direito Público, no julgamento do Agravo Interno em Apelação Cível nº 0000675-11.2018.8.06.0059, de relatoria do Desembargador Teodoro Silva Santos, assentou que é indevida a aplicação analógica da Norma Regulamentadora nº 15, Anexo 14, do Ministério do Trabalho e Emprego a vínculo de natureza jurídico-administrativa, por se tratar de relação estatutária regida por lei própria do ente federado: EMENTA: AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. AÇÃO DE COBRANÇA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO ANALÓGICA DA NR-15. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. O cerne da presente querela consiste em analisar se é devida a majoração de adicional de insalubridade às servidoras públicas dos quadros do Município de Caririaçu e que exercem o cargo de dentistas. 2. O inciso XXIII do artigo 7º da Constituição Federal, que trata do adicional de insalubridade dos trabalhadores urbanos e rurais, não está mais incluído no rol do § 3º do artigo 39, que estende aos servidores públicos os direitos daqueles. Isso, em decorrência da entrada em vigor da Emenda à Constituição nº 19, de 1998, que suprimiu a previsão dos adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade dos direitos sociais estendidos aos servidores públicos. No entanto, a supressão no texto constitucional de 1988 não significa proibição à concessão, desde que haja previsão do direito em lei específica do ente federado. 3. Para concessão do adicional de insalubridade, faz-se necessária a existência de lei municipal regulamentadora, inclusive com a disciplina dos percentuais cabíveis para cada categoria. 4. Indevida a aplicação analógica da Norma Regulamentadora nº 15, anexo 14, do Ministério do Trabalho e Emprego, já que na hipótese em tela, diz respeito a vínculo de natureza jurídico-administrativo entre as partes e não celetista. 5. Agravo Interno conhecido e desprovido ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a Primeira Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do Agravo Interno, para negar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator, que faz parte desta decisão. Fortaleza, data da assinatura eletrônica. DESEMBARGADOR TEODORO SILVA SANTOS Relator (Agravo Interno Cível - 0000675-11.2018.8.06.0059, Rel. Desembargador(a) TEODORO SILVA SANTOS, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 25/10/2021, data da publicação: 25/10/2021) Esse precedente, oriundo de órgão colegiado deste Tribunal, confirma que a pretensão de aplicar a NR-15 a servidores estatutários como fonte de percentual diverso daquele fixado na lei municipal é juridicamente inviável, por absoluta incompatibilidade de regimes jurídicos. A segunda tese da parte autora sustenta que a gravidade da pandemia da COVID-19, por constituir fato público e notório, dispensaria a exigência de lei específica para a majoração do adicional de insalubridade, presumindo-se o direito ao percentual máximo em razão da excepcionalidade da situação sanitária. Também essa tese não merece acolhimento. A pandemia da COVID-19 foi, de fato, um evento de proporções extraordinárias, que impôs sacrifícios imensos aos profissionais de saúde e a toda a sociedade. Contudo, fatos, por mais graves e notórios que sejam, não constituem fonte de direito. O ordenamento jurídico brasileiro, filiado à tradição romano-germânica, tem na lei a fonte normativa primária e, em matéria de direito administrativo e de remuneração de servidores públicos, a fonte exclusiva. A pandemia não revogou, não suspendeu e não alterou, nem tacitamente, a LC 01/2009, a LC 27/2015 ou a Lei 3.021/2019. O princípio da legalidade estrita, que vincula a Administração Pública e o próprio Poder Judiciário, não se flexibiliza diante de circunstâncias fáticas excepcionais. Se a pandemia justificava a majoração do adicional de insalubridade para 40%, competia ao legislador municipal, e apenas a ele, promover a alteração legislativa correspondente, observados os requisitos constitucionais de iniciativa, impacto orçamentário e adequação financeira. O argumento da autora confunde existência do fato com existência do direito. Ninguém duvida de que os Agentes Comunitários de Saúde estiveram expostos a risco biológico durante a pandemia. O que se discute não é a existência do risco, mas se esse risco, por mais intenso que tenha sido, confere ao servidor o direito de receber adicional em percentual não previsto em lei. E a resposta é negativa. A existência do risco é pressuposto fático do adicional; o percentual aplicável é definido exclusivamente pela lei. Sem lei que preveja o percentual de 40%, não há direito a esse percentual, por mais intenso que seja o risco. A terceira tese da parte autora invoca o distinguishing do PUIL nº 413/STJ para sustentar que, em situações excepcionais como a pandemia, seria possível presumir a insalubridade em grau máximo e deferir o adicional sem necessidade de laudo pericial. O PUIL nº 413/STJ, julgado pelo Superior Tribunal de Justiça, fixou tese no sentido de que o laudo pericial produzido em ação destinada a aferir a insalubridade do ambiente de trabalho tem natureza constitutiva e efeitos ex nunc, não retroagindo para alcançar período anterior à sua elaboração. O que a parte autora pretende, ao invocar o distinguishing desse precedente, é afastar a exigência de laudo pericial contemporâneo para comprovar o risco biológico durante a pandemia, presumindo-o com base na notoriedade dos fatos. Ocorre que, ainda que se admita o distinguishing e se dispense a prova pericial do risco biológico durante a pandemia - o que, registre-se, é matéria controvertida, mas que não constitui o fundamento central desta decisão -, essa dispensa probatória em nada auxilia a pretensão autoral. Provar o risco é uma etapa necessária, mas não suficiente, para a concessão do adicional. A etapa seguinte, e decisiva para a solução do caso concreto, é verificar qual percentual a lei municipal atribui a esse risco. E, como exaustivamente demonstrado, a lei municipal atribui ao grau máximo de insalubridade o percentual de 20% sobre o vencimento básico, e, para o cargo de Agente Comunitário de Saúde, o percentual de 15%. Ainda que se prove, por todos os meios admitidos em direito, que a autora esteve exposta a risco biológico máximo durante a pandemia, o direito ao percentual de 40% continuará inexistente, porque 40% não é percentual previsto em nenhuma norma do ordenamento jurídico de Caucaia. O distinguishing do PUIL 413/STJ, portanto, resolve uma questão probatória (dispensa do laudo pericial), mas não resolve a questão jurídica central (ausência de lei que autorize o percentual de 40%). A distinção é inócua para o desfecho da demanda, porque o fundamento da improcedência não é a ausência de prova do risco, mas a ausência de base legal para o percentual pretendido. A quarta tese da parte autora busca apoio no Incidente de Assunção de Competência (IAC) julgado pelo Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região, nos autos do Processo nº 0080473-55.2020.5.07.0000, que fixou tese no sentido de ser devido o adicional de insalubridade em grau máximo, de 40%, independentemente de laudo pericial, aos trabalhadores expostos ao risco biológico do SARS-CoV-2 enquanto vigorasse o estado de calamidade pública no Estado do Ceará. A invocação desse precedente trabalhista é juridicamente inadequada por duas razões principais. A primeira diz respeito à eficácia vinculante do IAC. Nos termos do art. 947, §3º, do Código de Processo Civil, o acórdão proferido em assunção de competência vinculará todos os juízes e órgãos fracionários, exceto se houver revisão de tese. Contudo, essa eficácia vinculante é restrita ao âmbito do tribunal que proferiu o acórdão - no caso, o TRT da 7ª Região. O IAC trabalhista não vincula a Justiça Comum estadual, que possui competência constitucional própria para julgar as causas entre servidores públicos estatutários e os entes federados (art. 114 da CF/88, a contrario sensu). Não há hierarquia entre a Justiça do Trabalho e a Justiça Comum, nem previsão legal que atribua efeito vinculante nacional a acórdão proferido em IAC por Tribunal Regional do Trabalho. A segunda razão, ainda mais contundente, é que o IAC do TRT da 7ª Região foi julgado em processo que envolvia trabalhadores celetistas, substituídos por sindicato de empregados em estabelecimentos de serviços de saúde. A tese fixada baseia-se no art. 192 da CLT, que prevê o percentual de 40% para a insalubridade em grau máximo. O pressuposto normativo da tese trabalhista é, portanto, a existência de uma lei federal que autoriza o pagamento de 40% - lei essa que se aplica aos trabalhadores celetistas, mas não aos servidores estatutários do Município de Caucaia, cujo ordenamento local fixa percentual máximo de 20%. Não se trata, aqui, de negar a relevância do precedente trabalhista ou de desconhecer a gravidade da pandemia. Trata-se, simplesmente, de reconhecer que o IAC do TRT da 7ª Região e a presente demanda operam sobre bases normativas distintas e incompatíveis. A tese trabalhista pressupõe a aplicabilidade do art. 192 da CLT; o caso concreto é regido pela LC 01/2009 do Município de Caucaia. Onde a lei aplicável é diversa, a tese fixada com base em outra lei não pode ser transplantada. Por fim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, que é o órgão competente para uniformizar a interpretação do direito estadual e municipal no âmbito deste Estado, é consistente no sentido de que o adicional de insalubridade do servidor público municipal depende de previsão em lei do ente federado e que, ausente regulamentação específica ou percentual previsto na legislação local, improcede o pedido, ainda que demonstradas condições insalubres no ambiente de trabalho. O precedente da Terceira Câmara de Direito Público já referido nesta fundamentação (AC 0050409-95.2021.8.06.0132) é exemplo dessa orientação, e o Agravo Interno em Apelação Cível nº 0000675-11.2018.8.06.0059, cuja ementa foi acima transcrita, reforça a impossibilidade de aplicação analógica da NR-15. Resta, assim, integralmente rejeitada a pretensão autoral. Nenhuma das teses jurídicas invocadas pela parte autora tem o condão de criar, por via judicial, o direito ao adicional de insalubridade no percentual de 40%, que o ordenamento jurídico do Município de Caucaia, em todas as suas camadas normativas, não contempla. O pedido é, portanto, juridicamente inviável e deve ser julgado improcedente. Dispositivo Ante o exposto, JULGO TOTALMENTE IMPROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC. Mantenho a gratuidade judiciária já deferida à parte autora na decisão de ID 204287656, cuja impugnação foi rejeitada na decisão de saneamento (ID 207633387). Sem condenação em custas processuais e honorários advocatícios nesta instância, nos termos do art. 55 da Lei 9.099/95, aplicável subsidiariamente ao Juizado Especial da Fazenda Pública por força do art. 27 da Lei 12.153/2009. Intimem-se as partes. Após o trânsito em julgado, certifique-se e arquivem-se os autos com as cautelas de estilo. Caucaia(CE), data da assinatura digital. WILLER SÓSTENES DE SOUSA E SILVA JUIZ DE DIREITO
