Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Goiânia - 3º Juízo de Justiça 4.0
Juizado de Fazenda Pública Municipal e Estadual
Gabinete da Juíza Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
[email protected]
SENTENÇA
Trata-se de Ação de Conhecimento proposta em face do MUNICÍPIO DE GOIÂNIA.
Alega a parte autora, em suma, que integra o quadro de agentes de combate às endemias e agentes comunitários de saúde do ente público requerido e que, por esta razão, recebe em sua folha de pagamento o adicional de produtividade de campo.
Argumenta, porém, que, muito embora o adicional em alusão seja uma parcela transitória e propter laborem, o ente público vem promovendo descontos legais indevidos sobre referida verba.
Por tais razões, intentou com a presente demanda, pugnando pelo julgamento de procedência da ação para condenar a parte requerida à restituição dos valores que foram descontados indevidamente a título de imposto de renda sobre o adicional de produtividade de campo.
Recebida a inicial, foi determinada a citação da parte demandada, a qual apresentou contestação aos termos iniciais e suscitou prejudicial de prescrição.
No mérito, defendeu a natureza remuneratória da verba em questão, motivo pelo qual são totalmente legais as exações realizadas a título de imposto de renda.
Diante de tais razões, pugna pelo acolhimento da prejudicial e o julgamento de improcedência dos pedidos iniciais.
É o relatório.
Decido.
Pois bem. Tratam os presentes autos de Ação de Conhecimento na qual a parte autora objetiva o ressarcimento das deduções do imposto de renda que foram implementadas sobre verba transitória e propter laborem.
1 Das questões preliminares e prejudiciais
1.1 Da prejudicial de mérito fundada na prescrição
É cediço que a prescrição, no âmbito do Direito Civil, é a extinção da pretensão do titular de um direito em razão de sua inércia em vindicá-lo dentro do prazo previsto em lei.
Destarte, conforme estabelece o artigo 189 do Código Civil, “violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os artigos 205 e 206”.
Logo, é possível dessumir que, ultrapassado o prazo prescricional sem que o titular do direito o vindique, resta-se extinta a pretensão e o direito de ação no tocante ao bem jurídico em discussão.
Especificamente quanto ao prazo, consideram-se aplicáveis as disposições contidas no artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, que preconiza que “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.
Inobstante, em se tratando de demanda que discute direitos dos servidores, o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento quanto à incidência da Súmula 85, haja vista a caracterização de relação de trato sucessivo, de modo que, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento da ação.
Nesse ponto, é necessário pontuar que a jurisprudência pátria promove a distinção entre a prescrição do fundo de direito e a prescrição de trato sucessivo.
Em síntese, a relação de trato sucessivo se evidencia nas hipóteses em que há uma omissão do ente público em exercer um ato administrativo específico, de modo que o direito de ação do servidor afetado pela inércia Estatal se renova a cada novo dia.
Em casos como tais, a prescrição não pode ser considerada em relação ao próprio direito material, mas apenas no que concerne às parcelas que eventualmente vencerem em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação.
Até porque, em se tratando de direitos sociais ou fundamentais, o reconhecimento da prescrição em decorrência da omissão do ente público inviabilizaria a própria existência de tais garantias constitucionais.
Por outro lado, quando se fala em fundo de direito, o que se discute é o próprio direito material ou, em outras palavras, a chamada situação jurídica fundamental da qual decorrerão, ordinariamente, efeitos patrimoniais.
Ainda sobre esse aspecto relacionado ao prazo prescricional, a lição de José dos Santos Carvalho Filho também se afigura oportuna, ao estabelecer distinção entre a prescrição de trato sucessivo e a prescrição do fundo de direito, na seara do direito administrativo, de cuja obra extraio o seguinte excerto:
O tema reclama que se considere a natureza do ato que deu origem à lesão. Nesse caso, é importante distinguir as condutas comissivas e as condutas omissivas do Estado. Quando é comissiva, isto é, quando o Estado se manifestou expressamente, a contagem do prazo prescricional se dá a partir dessa expressão da vontade estatal. Aqui a prescrição alcança o próprio direito, ou, como preferem alguns, o próprio fundo do direito. Quando, ao contrário, o Estado se mantém inerte, embora devesse ter reconhecido o direito do interessado, a conduta é omissiva, isto é, o Estado não se manifestou quando deveria fazê-lo. Nesse caso, a contagem se dá a partir de cada uma das prestações decorrentes do ato que o Estado deveria praticar para reconhecer o direito, e não o fez. A prescrição, aqui, alcança apenas as prestações, mas não afeta o direito em si. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 842).
Diante de tais premissas, é possível dessumir que, nas hipóteses de omissão da Administração Pública, a prescrição do fundo de direito não é aplicável, já que o direito subjetivo do servidor não foi objeto de uma denegação expressa do ente público, imperando, desse modo, as disposições da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
A contraio sensu, nas situações em que a Administração Pública se posiciona expressamente, nasce para o servidor o direito de ação para se discutir a decisão adotada, razão pela qual o fundo de direito, ou seja, o direito material, é atingido pela prescrição em 05 (cinco) anos, contados da data de expedição do ato administrativo denegatório.
Contudo, especificamente no caso dos autos, observo que a parte autora já limitou o seu pedido ao quinquênio que antecede a propositura da ação, o que afasta a ocorrência da prescrição parcial.
Nessa linha, apesar da nítida caracterização de relação de trato sucessivo na hipótese em discussão, rejeito a prejudicial de mérito fundada na prescrição.
1.2 Do julgamento antecipado
Conforme preceituam os artigos 219 e 335 do Código de Processo Civil, o prazo ordinário para contestação é estabelecido em 15 (quinze) dias úteis, sendo certo que, após o oferecimento de defesa, é facultado à parte autora a apresentação de réplica, cuja previsão se limita às hipóteses em que a irresignação da parte demandada contempla questões preliminares, ou ainda, apresenta indicação de fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito reclamado na peça inicial, conforme se extrai da literalidade dos artigos 337, 350 e 351 da legislação processual.
No caso dos autos, a parte requerida não opôs qualquer defesa indireta na contestação e tampouco juntou documentação.
Portanto, não evidenciada a necessidade de abertura de prazo para que a parte autora apresente réplica à contestação, entendo como sendo necessário o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que se trata de matéria unicamente de direito e as partes não pugnaram por maior dilação probatória, sendo os documentos acostados à inicial suficientes para o convencimento deste Juízo.
Outrossim, em se tratando de demandas que tramitam sob o rito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, consigno a possibilidade de julgamento em lote, lista ou bloco de processos, em conformidade com o disposto no Enunciado nº 10 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais (FONAJE XXXII, Encontro Armação de Búzios, RJ).
Nesse viés, considerando-se que o relatório detalhado da ação resta dispensado em face do que dispõe o artigo 38 da Lei nº 9.099/95, estando presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo diretamente à análise do meritum causae.
2 Dos fundamentos
2.1 Das deduções legais
Cinge-se a controvérsia ao direito da parte autora em ser ressarcida dos descontos realizados a título de contribuição previdenciária sobre parcelas de natureza indenizatória por ela percebidas.
Com efeito, o artigo 7º, inciso X, da Constituição Federal, prescreve que a proteção do salário é um direito do trabalhador, sendo legítimos os descontos em folha de pagamento apenas quando expressamente autorizados por lei.
No tocante à contribuição previdenciária e ao imposto de renda, é certo que as respectivas deduções na fonte são previstas na legislação em vigência e se revestem de cunho obrigatório, possuindo, como fatos geradores, a participação no regime de previdência social e na aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica de renda ou de proventos de qualquer natureza.
Logo, a natureza jurídica de cada um dos valores recebidos pelo servidor é que definirá a possibilidade de descontos proporcionais a título de imposto de renda e de contribuição previdenciária. Explico.
Em um primeiro plano, as verbas que possuem típica natureza remuneratória, ou seja, aquelas decorrentes da contraprestação pecuniária pelo serviço prestado e dos adicionais permanentes que integram a remuneração, devem sofrer as respectivas deduções legais, ao passo que as parcelas percebidas a título indenizatório não se sujeitam a referidos descontos.
É que as parcelas de natureza indenizatória têm por finalidade recompor o patrimônio do servidor por uma situação específica, além de possuírem natureza condicionada e propter laborem, o que afasta a ocorrência dos fatos geradores para a incidência dos tributos.
E foi sob esse prisma que, no que se refere ao imposto de renda, o Superior Tribunal de Justiça emanou orientação jurisprudencial no sentido de que a incidência do imposto de renda sobre valores recebidos a título de “ajuda de custo” depende da real natureza jurídica da parcela, de forma que, se indenizatória, não se aplicará o tributo, porquanto não caracterizado o acréscimo patrimonial (AgInt no REsp 1647963/SP 2017/0005626-9, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe de 16/04/2019).
Já no tocante à contribuição previdenciária, a sua incidência somente se justifica quando a parcela correspondente integrar a remuneração para fins de futura aposentadoria, já que a previdência social não é meramente social, mas também contributiva, o que pressupõe uma contraprestação futura (aposentadoria) em decorrência das contribuições mensais ao longo da carreira do servidor.
Aliás, com o advento da Emenda Constitucional nº 103/2019, foi acrescido o § 9º ao artigo 39 da Constituição Federal, o qual vedou a incorporação de vantagens de caráter temporário ao salário do servidor efetivo:
Art. 39 (…)
§ 9º É vedada a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo.
Inclusive, o Supremo Tribunal Federal, ao tratar do tema, reconheceu a repercussão geral para fixar tese de que as vantagens eventuais não podem sofrer incidência de contribuição previdência, uma vez que não são aptas a incorporarem ao salário do servidor:
Não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como, terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade (STF. RE nº 593.068/SC, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, Julgado em 11/10/2018, DJe de 22/03/2019).
Diante dessas premissas, passo a analisar separadamente as verbas e os descontos narrados pela parte autora em sua petição inicial.
2.2 Das deduções do imposto de renda sobre o adicional de produtividade de campo dos agentes de combate às endemias e dos agentes comunitários de saúde
A Lei Complementar nº 236/2012, ao regulamentar os cargos de agentes de combate às endemias e de agentes comunitários de saúde, instituiu, em seu artigo 6º, o adicional de produtividade de campo, o qual seria devido em valor variável de até R$ 300,00 (trezentos reais) e a depender da nota da avaliação de desempenho de cada servidor.
Com o advento da Lei Complementar nº 352/2022, foram implementadas alterações importantes na Lei Complementar nº 236/2012, mas a regulamentação do adicional de produtividade de campo permaneceu inalterada, ou seja, com valor variável e de acordo com a nota da avaliação de desempenho:
Art. 6º A remuneração dos cargos de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias será composta do vencimento previsto no Anexo I desta Lei Complementar e de outras vantagens pecuniárias previstas na Lei Complementar nº 011, de 1992, e em outras leis municipais, tais como:
I - Adicional por Produtividade de Campo;
II - Adicional de Insalubridade; e
III - Vale Alimentação.
§ 1º O Adicional por Produtividade de Campo será pago ao servidor de forma variável até R$ 300,00 (trezentos reais), observado o valor da nota da avaliação de desempenho do servidor multiplicado por 10 (dez).
Tal benefício remuneratório, por ser uma parcela variável, transitória e propter laborem, jamais pôde compor a base de cálculo das aposentadorias, ou seja, não se trata de benefício remuneratório incorporável aos vencimentos.
Registro que os adicionais de produtividade previstos no artigo 78, seja do revogado inciso XI ou mesmo do atual inciso X-A, não guardam relação com o adicional de produtividade de campo aplicável aos agentes de combate às endemias e agentes comunitários de saúde.
Isto porque, para esta carreira em específico, o adicional de produtividade de campo foi instituído por legislação própria, ou seja, a Lei Complementar nº 236/2012, a qual prevê valor e requisitos específicos.
Ocorre que, muito embora o adicional de produtividade de campo seja uma verba transitória e propter laborem, o que, de fato, impede a sua incorporação aos vencimentos para fins de aposentadoria e inviabiliza a dedução da contribuição previdenciária, não há como olvidar que tal parcela é uma típica verba remuneratória.
É que o objetivo do legislador ao criar o adicional não foi recompor o patrimônio do servidor por alguma despesa decorrente do trabalho desenvolvido, mas premiar o funcionalismo público por sua produtividade e o seu comprometimento.
Tanto é que o valor do adicional é calculado de acordo com a nota de desempenho do servidor (§ 1º do artigo 6º da Lei Complementar nº 236/2012), o que reforça a percepção de que o adicional é inerente ao à função e à qualidade do serviço público prestado e não a uma recomposição do patrimônio por gastos decorrentes do exercício funcional.
Não existem dúvidas, portanto, acerca da natureza remuneratória do adicional de produtividade de campo, o qual, inclusive, guarda similaridade com diversos outros acréscimos remuneratórios que se destinam ao incentivo da qualidade do serviço público, como, por exemplo, o bônus de incentivo educacional e o bônus por resultado, próprios das carreiras da educação e que também não possuem características de indenização.
Por conseguinte, diante do caráter remuneratório das bonificações, dúvidas não restam no sentido de que estas representam um verdadeiro acréscimo patrimonial do servidor, o que reclama a aplicação das disposições constantes no artigo 43 do Código Tributário Nacional, a fim de viabilizar a incidência do imposto de renda sobre as verbas.
Nesse mesmo sentido, a propósito, já se posicionou o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
DIREITO ADMINISTRATIVO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE PRODUTIVIDADE DE CAMPO. VERBA DE NATUREZA REMUNERATÓRIA. INCIDÊNCIA DO IMPOSTO DE RENDA. ART. 43, I, DO CTN. LICITUDE DE DEDUÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. (...) A jurisprudência das Turmas Recursais do Sistema dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás tem se firmado no sentido de que o adicional de produtividade de campo possui natureza propter laborem e é devida enquanto o servidor exercer a atividade que a enseja. Nesse sentido: RI nº 5871631-95.2023.8.09.0051, 4ª Turma Recursal, Rel. Dr. Élcio Vicente da Silva, julgado em 04.06.2024; RI nº 5859973-74.2023.8.09.0051, 1ª Turma Recursal, Rel. Dr. Fernando Moreira Gonçalves, julgado em 03.06.2024. 8 Em proêmio, convém ressaltar que a verba remuneratória é paga a título de contraprestação pelo serviço prestado. Já a parcela indenizatória tem por escopo compensar o gasto dispendido pelo servidor como condição necessária a efetiva prestação de serviço. Os conceitos são ontologicamente distintos, cuja diferenciação decorre da própria natureza jurídica particular de cada um. 9 Nesse sentido, destaco trecho do voto-vista proferido pelo Ministro Teori Zavascki, no julgamento relativo ao Tema da Repercussão Geral nº 484: “Para que se tipifique um gasto como indenizatório, não basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem determinado na sua formulação.” (RE nº 650.898-RG/RS, Tema nº 484 do ementário da Repercussão Geral, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 1º/02/2017, p. 24/08/2017)”. 10 A partir das premissas expostas acima e da análise dos dispositivos legais que regem o Adicional de Produtividade de Campo, não vislumbramos caráter indenizatório, uma vez que não reconhecemos o propósito de ressarcir eventuais prejuízos/gastos experimentados em decorrência do exercício da função (tal como ocorre no auxílio-transporte e pagamento de diárias) ou para compensar o exercício de função em condições adversas (tal como adicional noturno, insalubridade/periculosidade). 11 Ao contrário, verifica-se que a parcela questionada, embora transitória e precária, porque pode ser atribuída e dispensada a qualquer tempo, visa remunerar o servidor pela prestação de um serviço em condições especiais, conferindo, assim, acréscimo patrimonial ao beneficiário, o que configura o fato gerador do imposto de renda, nos termos do art.43 do Código Tributário Nacional (CTN), sendo passível, portanto, de incidência de imposto de renda. 12 Independentemente do nomen iuris que lhes tenha sido dado, têm natureza remuneratória a rubrica que representa valores despendidos pela Administração no intuito de fomentar o desempenho dos servidores públicos no desenvolvimento de suas atividades, razão pela qual a sentença recorrida deve ser reformada. (…) (TJGO, Recurso Inominado nº 6128721-43.2024.8.09.0051, Rel. MATEUS MILHOMEM DE SOUSA, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, DJe de 06/06/2025).
Diante tais premissas, concluo que a parte autora não trouxe aos autos provas no sentido de que a cobrança do imposto de renda sobre a verba denominada adicional de produtividade de campo foi indevida, não comprovando os fatos constitutivos do seu direito, conforme exige do artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil.
Desse modo, o julgamento de improcedência da ação nesse ponto é medida que se impõe.
3 Do dispositivo
Ao teor do exposto, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código Processual Civil, julgo improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.
4 Das disposições finais e complementares
Em atenção ao disposto no artigo 55 da Lei nº 9.099/95, deixo de condenar a parte vencida ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios.
Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Goiânia, datado e assinado digitalmente.
Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
Juíza de Direito
VI
