Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 16ª Vara Federal Cível da SJDF SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1105387-64.2024.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: SEARA ALIMENTOS LTDA REPRESENTANTES POLO ATIVO: VIVIAN FROES FIUZA RODRIGUES - DF37093, JOAO MARIA DE OLIVEIRA SOUZA - DF09121, FABIANA DE CASTRO SOUZA - DF26113 e GUILHERME DE CASTRO SOUZA - DF37480 POLO PASSIVO: UNIÃO FEDERAL SENTENÇA 1 - RELATÓRIO Trata-se de ação ordinária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada por SEARA ALIMENTOS Ltda. em face da UNIÃO FEDERAL, objetivando provimento jurisdicional para declarar a nulidade parcial do ato administrativo sancionador proferido no Processo Administrativo MAPA nº 21034.008860/2017-21, especificamente quanto à legislação utilizada para a dosimetria da multa, com a consequente readequação da penalidade aos parâmetros previstos na Lei nº 14.515/2022. A parte autora relata, em síntese, que foi autuada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), mediante o Auto de Infração nº 048/SIPOA/PR/2017, em razão de irregularidades constatadas em 27/06/2017, relacionadas à inspeção industrial e sanitária de produtos de origem animal. Afirma que, em primeira instância administrativa, foi-lhe aplicada multa no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), com fundamento no art. 2º, II, da Lei nº 7.889/1989, segundo a redação temporariamente conferida pela Medida Provisória nº 772/2017. A penalidade foi mantida em segunda instância, mediante julgamento datado de 10/02/2023, e em terceira e última instância administrativa, por decisão colegiada proferida em 08/11/2024, da qual a empresa foi notificada em 12/11/2024. A autora esclarece que não pretende discutir a ocorrência da infração, a validade do auto de infração ou o mérito administrativo, mas exclusivamente a norma empregada na quantificação da penalidade. Sustenta que a Medida Provisória nº 772/2017, que elevou o limite da multa previsto no art. 2º, II, da Lei nº 7.889/1989 para R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), foi expressamente revogada pela Medida Provisória nº 794/2017, não foi convertida em lei e não pode produzir efeitos ultrativos. Alega, ainda, que, quando concluído o processo administrativo sancionador, já se encontrava vigente a Lei nº 14.515/2022, denominada “Lei do Autocontrole”, cujo art. 28 estabeleceu novos parâmetros para as multas aplicáveis às infrações relativas à defesa agropecuária. Requer, ao final, a declaração de nulidade parcial do ato administrativo, para que a penalidade seja readequada aos parâmetros do art. 28 e do Anexo da Lei nº 14.515/2022, afastando a aplicação da Medida Provisória nº 772/2017. A inicial foi instruída com procuração e documentos. Custas pagas (Id. 2164429765). Apólice de seguro garantia apresentada (Id. 2164430089). Deferido o pedido de tutela de urgência (Id. 2165723998). A União Federal contestou a lide, requerendo a improcedência dos pedidos (Id. 2171445202). Réplica juntada (Id. 2181084826). Na fase de especificação de provas, as partes não apresentaram requerimentos. É o relatório. Decido. 2 - FUNDAMENTAÇÃO A presente demanda tem por objeto a revisão da dosimetria da multa aplicada pelo Ministério da Agricultura e Pecuária à autora no Processo Administrativo nº 21034.008860/2017-21. Não se discute a ocorrência da infração, a validade do Auto de Infração nº 048/SIPOA/PR/2017 ou o enquadramento das condutas nas disposições regulamentares relativas à inspeção industrial e sanitária de produtos de origem animal. A controvérsia restringe-se à definição da norma aplicável à quantificação da penalidade administrativa. A irregularidade foi constatada em 27/06/2017, quando vigente a Medida Provisória nº 772, de 29/03/2017, que conferiu nova redação ao art. 2º, II, da Lei nº 7.889/1989, elevando o limite máximo da multa para R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais). A referida medida provisória, contudo, foi expressamente revogada pela Medida Provisória nº 794/2017, não tendo sido convertida em lei. Posteriormente, sobreveio a Lei nº 14.515/2022, que revogou o regime sancionador anteriormente previsto no art. 2º da Lei nº 7.889/1989 e passou a disciplinar as penalidades aplicáveis às infrações relativas à defesa agropecuária. Dispõem os arts. 27 e 28 da Lei nº 14.515/2022: (...) Art. 27. O agente que incidir em infração prevista na legislação específica e em normas regulamentares relativas à defesa agropecuária ficará sujeito às seguintes penalidades, isolada ou cumulativamente: (...) II - multa; (...) Art. 28. O valor da multa de que trata o inciso II do caput do art. 27 desta Lei será de R$ 100,00 (cem reais) até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), observadas a classificação do agente infrator e a natureza da infração, conforme o Anexo desta Lei e seu regulamento. (...) No caso, a primeira decisão administrativa foi proferida ainda em 2017. Entretanto, a segunda instância administrativa somente julgou o recurso em 10/02/2023 e a terceira e última instância concluiu o processo em 08/11/2024, mantendo a multa no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) com base nos parâmetros estabelecidos pela Medida Provisória nº 772/2017. A autora foi notificada da decisão administrativa definitiva em 12/11/2024, conforme os documentos juntados nos Id.s 2164429956 e 2164429988. Não procede a alegação da União Federal de que a mera constatação da irregularidade durante a vigência da medida provisória teria consolidado definitivamente a relação jurídica sancionadora, tornando imutável o regime jurídico então existente. A lavratura do auto de infração instaura o procedimento administrativo destinado à apuração da responsabilidade e à eventual imposição de penalidade. Antes da conclusão definitiva desse procedimento, não existe sanção administrativa definitivamente constituída, mas apenas pretensão punitiva submetida ao contraditório, à ampla defesa e aos recursos administrativos cabíveis. A definição do valor da multa, portanto, somente se consolida com o encerramento do processo administrativo sancionador. A Medida Provisória nº 772/2017 possuía natureza precária e transitória. Não tendo sido convertida em lei e havendo sido expressamente revogada pela Medida Provisória nº 794/2017, não pode servir indefinidamente como fundamento para a dosimetria de sanções constituídas após o encerramento de sua vigência. Conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, as medidas provisórias, em razão de seu caráter transitório, não revogam imediatamente a legislação anterior, mas apenas suspendem sua eficácia enquanto pendente a conversão em lei. A modificação legislativa somente adquire estabilidade quando aprovada pelo Congresso Nacional. O art. 62, § 11, da Constituição Federal, ao preservar as relações jurídicas constituídas durante a vigência da medida provisória, visa proteger situações efetivamente consolidadas sob sua disciplina. Não autoriza, contudo, a aplicação perpétua de norma provisória, expressamente revogada e não convertida em lei, a processos sancionadores que somente foram definitivamente concluídos anos depois. No julgamento da ADPF nº 216, o Supremo Tribunal Federal afastou a aplicação do art. 62, § 11, da CF a situações ainda não definitivamente constituídas durante a vigência da medida provisória. A mesma lógica se aplica ao presente caso, no qual a autuação ocorreu em 2017, mas a penalidade somente foi definitivamente mantida em 2024. Conforme entendimento consolidado na jurisprudência, notadamente no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, não há que se falar em ultratividade de medida provisória não convertida em lei, conforme se depreende do seguinte julgado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO. INFRAÇÃO SANITÁRIA. LEI 7.889/1989. MEDIDA PROVISÓRIA 772/2017. REVOGAÇÃO EXPRESSA PELA MEDIDA PROVISÓRIA 794/2017. ULTRATIVIDADE INEXISTENTE. NÃO CONVERSÃO EM LEI. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENEFÍCIA. PRINCÍPIO GERAL DO DIREITO SANCIONADOR. RECURSO PROVIDO. INVERTIDO O ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. MANTIDO O VALOR ARBITRADO PELO JUÍZO DE ORIGEM. 1. Trata-se de Apelação interposta contra sentença proferida em ação ordinária que objetivava a redução do valor de penalidade de multa, de R$ 100.000,00 (cem mil reais) aplicada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento ("MAPA") em razão da prática de infração sanitária sobre produtos de origem animal, nos termos do art. 2º da Lei nº 7.889/89, com a redação da Medida Provisória 772, de 29 de março de 2017, posteriormente revogada sem a devida conversão em lei no prazo legal. 2. Conforme firmado pelo Supremo Tribunal Federal - STF no julgamento da ADI 5709, as medidas provisórias, em face do seu caráter transitório, não revogam a lei anterior, mas apenas suspendem seus efeitos no ordenamento jurídico até o término do prazo para sua conversão em lei. Assim, somente quando aprovada a medida provisória surge nova lei, que então terá o efeito de revogar a lei anterior. 3. As disposições da Lei 7.889/1989, que estiveram suspensas durante a aplicabilidade da Medida Provisória 772/2017, voltam a ter eficácia plena e retroativa aos fatos ocorridos na vigência desta última, pelo fato de a pretensa alteração legislativa não ter adquirido estabilidade. Ainda, acrescenta-se que a Medida Provisória 772/2017 não perdeu simplesmente a eficácia pelo decurso do prazo previsto no art. 62, § 3º, da Constituição Federal, mas foi expressamente revogada pela Medida Provisória 794/2017, não se cogitando de sua ultratividade. Precedentes. 4. Em se tratando de direito sancionador, aplica-se o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, conforme entendimento fixado pelo Superior Tribunal de Justiça: "O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa." (AgInt no RESP Nº 1.602.122 - RS, REL. MINISTRA REGINA HELENA COSTA, data de julgamento: 07/08/2018, T1 - Primeira Turma, DJe 14/08/2018) 5. A Lei 7.889/1989 impõe sanções menos gravosas, desse modo, suas disposições devem retroagir para alcançar os atos praticados durante a vigência da MP 772/2017. 6. Apelação provida. Ônus da sucumbência invertido, mantido o valor arbitrado pelo juízo a quo. (AC 1010412-21.2022.4.01.3400, Desembargador Federal EDUARDO FILIPE ALVES MARTINS, TRF1, Quinta Turma, PJe de 31/03/2025) Embora o precedente mencionado tenha determinado a aplicação da redação originária do art. 2º, II, da Lei nº 7.889/1989, no presente caso há particularidade temporal relevante. O processo administrativo somente foi definitivamente concluído em 08/11/2024 (Id. 2164429988 - Pág. 5/6), após a entrada em vigor da Lei nº 14.515/2022, ocorrida em 29/12/2022. Além de a Medida Provisória nº 772/2017 já não integrar o ordenamento jurídico, o próprio art. 2º da Lei nº 7.889/1989 havia sido revogado pela Lei nº 14.515/2022. Consequentemente, não seria juridicamente adequado afastar a aplicação de uma norma revogada, no caso, a Medida Provisória nº 772/2017, para substituí-la por outro dispositivo que igualmente já não estava vigente no momento da constituição definitiva da sanção. Aplica-se à hipótese o princípio tempus regit actum, segundo o qual os atos administrativos devem observar a legislação vigente no momento de sua prática, ressalvadas as situações jurídicas definitivamente constituídas e os direitos adquiridos. No âmbito do Direito Administrativo sancionador, também devem ser observados os princípios da legalidade, da tipicidade e da aplicação da norma sancionadora mais favorável, sobretudo quando o processo administrativo ainda não havia sido definitivamente concluído. A Lei nº 14.515/2022 não afastou a ilicitude da conduta imputada à autora, mas instituiu novo regime para a aplicação e a dosimetria das penalidades relativas à defesa agropecuária, estabelecendo critérios de classificação do agente infrator e da natureza da infração. O art. 28 e o Anexo da referida lei devem, portanto, orientar a readequação da multa, sem que isso implique substituição judicial da atividade administrativa de dosimetria. Cabe à Administração Pública, dentro dos limites e critérios legais, examinar a classificação da autora, a natureza da infração e as demais circunstâncias pertinentes, fixando nova penalidade conforme o regime jurídico vigente na data do julgamento administrativo definitivo. A intervenção jurisdicional limita-se ao controle de legalidade do ato administrativo e ao afastamento da utilização da Medida Provisória nº 772/2017, não competindo ao Juízo estabelecer diretamente o novo valor da multa. Desnecessário, por conseguinte, examinar a alegada inconstitucionalidade formal da Medida Provisória nº 772/2017 por ausência dos requisitos de relevância e urgência. A controvérsia pode ser integralmente resolvida no plano infraconstitucional e mediante a aplicação das regras de direito intertemporal, observando-se o princípio segundo o qual não se deve decidir questão constitucional quando o litígio comportar solução por outro fundamento suficiente. Assim, impõe-se a declaração de nulidade parcial do ato administrativo, exclusivamente quanto à dosimetria da multa, para que a União Federal proceda à sua readequação segundo o art. 28 e o respectivo Anexo da Lei nº 14.515/2022, afastando qualquer efeito ultrativo da Medida Provisória nº 772/2017. Tais as circunstâncias, cumpre reconhecer a procedência dos pedidos. 3 - DISPOSITIVO Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial, resolvendo o mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para: a) DECLARAR a nulidade parcial do ato administrativo proferido no Processo Administrativo MAPA nº 21034.008860/2017-21, exclusivamente no que se refere à dosimetria da multa aplicada com fundamento na Medida Provisória nº 772/2017. b) DETERMINAR que a União Federal adote as providências necessárias para readequar a penalidade imposta aos parâmetros previstos no art. 28 e no Anexo correlato da Lei nº 14.515/2022 (“Lei do Autocontrole”), vigente à época do julgamento administrativo definitivo ocorrido em 08/11/2024, afastando qualquer efeito ultrativo da Medida Provisória nº 772/2017. c) CONFIRMAR a tutela provisória de urgência deferida (Id. 2165723998), tornando definitiva, até a conclusão da nova dosimetria administrativa, a suspensão da exigibilidade da multa nos termos da garantia apresentada (Id. 2164430089), vedados atos de cobrança judicial ou extrajudicial fundados na penalidade ora parcialmente anulada d) DETERMINAR que a cobrança objeto dos autos não constitua óbice à expedição de certidão positiva de débitos com efeitos de negativa, ressalvadas outras pendências não abrangidas por esta demanda. Custas em ressarcimento. Fixo honorários advocatícios devidos pela ré, os quais arbitro no percentual mínimo previsto no art. 85, § 3º, do CPC, devendo incidir sobre o proveito econômico obtido pela autora, correspondente à diferença entre a multa originalmente imposta e aquela que vier a ser fixada após a nova dosimetria, observados os §§ 4º e 5º do mesmo dispositivo. Intimem-se. Interposta apelação, independentemente de novo ato jurisdicional: a) intime-se a parte apelada para, em 15 (quinze) dias, apresentar contrarrazões; b) caso o apelado também interponha apelação adesiva, o apelante originário deverá ser intimado para respondê-la em 15 (quinze) dias; c) cumpridas as formalidades anteriores, encaminhem-se os autos ao TRF da 1ª Região; e, d) não havendo interposição de recurso, certifique-se o trânsito em julgado. Preclusa esta sentença, arquivem-se os autos. Brasília/DF. (assinado eletronicamente) LEONARDO TOCCHETTO PAUPERIO Juiz Federal da 16ª Vara/SJDF
