Inteiro teor
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA PODER JUDICIÁRIO Cacoal - 2ª Vara Cível 7005913-23.2026.8.22.0007 ISS/ Imposto sobre Serviços, Repetição de indébito, Abuso de Poder IMPETRANTE: JOSE CORRENTE, CPF nº 27906612949, ÁREA RURAL, LINHA 07, LOTE 80 B, CINTURÃO VERDE, ZONA RURAL ÁREA RURAL DE CACOAL - 76968-899 - CACOAL - RONDÔNIA ADVOGADO DO IMPETRANTE: ANA PAULA DE LIMA FANK, OAB nº RO6025A IMPETRADOS: MUNICIPIO DE CACOAL, ANISIO SERRÃO 2168 CENTRO - 76940-000 - ROLIM DE MOURA - RONDÔNIA, SECRETÁRIO DE FINANÇAS DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE CACOAL, CPF nº DESCONHECIDO, RUA ANÍSIO SERRÃO 2100, - DE 1779/1780 A 2168/2169 CENTRO - 76963-804 - CACOAL - RONDÔNIA ADVOGADO DOS IMPETRADOS: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE CACOAL SENTENÇA I – RELATÓRIO. José Corrente impetrou mandado de segurança, com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao Secretário de Finanças da Prefeitura do Município de Cacoal, indicando também o Município de Cacoal como pessoa jurídica interessada. Relata que, após deixar de exercer atividade profissional na condição de autônomo e passar a desempenhá-la por intermédio da pessoa jurídica Corrente Representações Ltda., constituída em 22/02/2017, verificou a permanência de lançamentos de ISSQN vinculados ao seu cadastro de pessoa física. Afirma que a própria Administração Municipal, no Processo Administrativo nº 00020628/2023, reconheceu a inexistência de fato gerador relativamente ao período posterior à cessação da atividade autônoma, providenciando a baixa do cadastro e o cancelamento de lançamentos que reputou indevidos. Sustenta que, antes da regularização cadastral, havia realizado pagamentos decorrentes de parcelamento que incluía débitos relativos aos exercícios de 2017 a 2019 e que, em razão do posterior reconhecimento administrativo da inexistência do fato gerador, apurou ter recolhido indevidamente o montante de R$ 9.836,12. Em 19/06/2024, protocolou o Processo Administrativo de Restituição nº 27686/2024, derivado do procedimento anterior, requerendo a devolução dos valores que reputa indevidamente pagos. Alega que, embora tenham sido praticados atos intermediários, o requerimento permaneceu sem pronunciamento administrativo terminativo por período excessivo. Destaca despacho de encaminhamento à fiscalização em 27/08/2024 e pareceres técnicos produzidos em março de 2025, sem que, posteriormente, fosse proferida decisão final pela autoridade competente. Defendeu, assim, a existência de omissão administrativa incompatível com a eficiência, a razoabilidade e a duração razoável do processo, postulando liminarmente a fixação de prazo para conclusão do procedimento e, no mérito, a concessão definitiva da segurança. A inicial veio acompanhada de procuração, documentos pessoais, cópia integral e espelho dos processos administrativos, além dos comprovantes de recolhimento das custas iniciais. Em 13/05/2026, foi deferida a medida liminar, reconhecendo-se, em juízo inicial, o excesso de prazo e determinando-se que a autoridade competente proferisse decisão motivada no Processo Administrativo nº 27686/2024 no prazo de 60 dias, sob as consequências consignadas naquela decisão para a hipótese de descumprimento. A notificação da ordem foi cumprida em 20/05/2026, conforme diligência certificada nos autos. A autoridade apontada como coatora prestou informações. Sustentou, inicialmente, não ter ocorrido abandono, desídia voluntária ou paralisação deliberada do procedimento. Argumentou que o processo administrativo recebeu impulsionamento regular e que a existência de parecer fiscal demonstra atuação administrativa. Esclareceu que o parecer técnico-fiscal produzido na fase de instrução possui natureza opinativa, não substituindo nem vinculando a decisão terminativa, cuja competência pertence à autoridade fazendária competente. Defendeu, ainda, que a análise do pedido envolve elevada complexidade técnica e contábil, pois exige reconstrução de lançamentos referentes a exercícios pretéritos, individualização dos pagamentos realizados, exame de parcelamentos e elaboração de cálculos para eventual restituição. Aduziu que o período discutido coincidiu com transição institucional no Poder Executivo Municipal e alteração da gestão da Secretaria de Fazenda, circunstâncias que teriam exigido auditoria de expedientes, reorganização interna e redistribuição de atividades. Também invocou o volume de procedimentos existentes na pasta e a necessidade de respeito à impessoalidade e à ordem de apreciação dos requerimentos administrativos, sustentando não ser legítimo conferir prioridade desarrazoada ao pedido do impetrante. Informou submissão à ordem liminar e concordância com o prazo de 60 dias para que fosse proferida decisão terminativa, noticiando que o procedimento havia sido encaminhado aos setores técnicos para complementação de extratos financeiros e memórias de cálculo. Insurgiu-se, contudo, contra eventual aplicação de multa diária ou de penalidade pecuniária pessoal à autoridade administrativa, argumentando inexistirem resistência, contumácia ou deliberado propósito de descumprimento da ordem judicial. Requereu, ao final, que eventual concessão da segurança se limitasse à determinação de conclusão do procedimento administrativo, preservando-se o exame administrativo do mérito da restituição, e que não fossem impostas astreintes ou penalidades pessoais. O Município de Cacoal ingressou no feito e apresentou manifestação no mesmo sentido. O Ministério Público manifestou-se em 15/06/2026, consignando não identificar interesse público primário específico que justificasse sua intervenção material no feito, por se tratar de controvérsia individual de natureza tributário-administrativa. Em réplica, o impetrante reiterou a configuração da mora e sustentou que as próprias informações dos impetrados confirmam a inexistência de decisão administrativa final. Argumentou que a complexidade técnica e a transição administrativa não justificam a paralisação prolongada e que dificuldades estruturais internas não podem ser transferidas ao administrado. Afirmou, ainda, que o procedimento somente voltou a receber impulso mais significativo após a intervenção judicial, reiterando a necessidade de confirmação da liminar e de concessão definitiva da segurança. É o relatório. II – FUNDAMENTAÇÃO 1. Delimitação da controvérsia. A questão submetida a julgamento não consiste em definir se o impetrante possui, em caráter definitivo, direito material à restituição de R$ 9.836,12. A controvérsia é anterior e mais restrita: Saber se a Administração Municipal pode manter o Processo Administrativo nº 27686/2024 sem decisão terminativa pelo período demonstrado nos autos e, caso configurada demora excessiva, se deve ser judicialmente compelida a decidir dentro de prazo certo. A resposta é positiva. O direito que se análisa nesta ação é, portanto, o direito à obtenção de decisão administrativa final e fundamentada em prazo razoável, e não o direito a determinado resultado no processo tributário. A autoridade competente continuará livre para examinar os documentos, os pagamentos, os parcelamentos, a extensão de eventual indébito e os demais elementos necessários e, ao final, deferir ou indeferir, total ou parcialmente, a restituição pretendida. O que não se mostra juridicamente admissível é a permanência indefinida do requerimento sem pronunciamento conclusivo. 2. Das questões processuais e do julgamento antecipado. Não há preliminares pendentes capazes de obstar a apreciação do mérito. A legitimidade do impetrante decorre de ser ele titular do cadastro e dos pagamentos cuja restituição foi administrativamente requerida, ao passo que a autoridade indicada possui competência para a prática do ato cuja ausência constitui o objeto da impetração. O interesse processual igualmente permanece presente, pois não há notícia de decisão terminativa superveniente no Processo Administrativo nº 27686/2024. A informação de que a Administração pretende cumprir a liminar ou de que o procedimento recebeu novos encaminhamentos internos não equivale à satisfação da pretensão. Enquanto não proferida a decisão final cuja demora originou a impetração, subsiste a utilidade da tutela jurisdicional. A causa comporta julgamento imediato. O mandado de segurança pressupõe prova pré-constituída, e os elementos necessários à solução da controvérsia já se encontram documentalmente demonstrados. Passo ao mérito. 3. Da mora administrativa. A documentação revela que o pedido de restituição foi protocolado em 19/06/2024. Houve encaminhamento à fiscalização em 27/08/2024 e produção de elementos técnicos em março de 2025. Apesar disso, quando da impetração, em maio de 2026, não havia decisão final da autoridade competente. Esse dado é fundamental. O impetrante demonstrou documentalmente o protocolo do requerimento, a tramitação administrativa e a ausência de ato terminativo. Desincumbiu-se, portanto, do ônus de demonstrar o fato constitutivo de sua pretensão mandamental. As informações prestadas pelos próprios impetrados não infirmam essa conclusão. Ao contrário, ao afirmarem que o parecer fiscal possui caráter meramente instrutório e opinativo e que a decisão final compete à autoridade fazendária superior, os impetrados confirmam precisamente o fato central da impetração: a decisão administrativa terminativa ainda não havia sido proferida. A existência de atos intermediários demonstra que o procedimento não foi formalmente abandonado, mas não basta para afastar a mora. Há diferença entre ausência absoluta de movimentação e demora excessiva na conclusão. A ilegalidade reconhecida nos autos não exige prova de abandono formal do procedimento nem de deliberada intenção da autoridade de prejudicar o administrado. Basta que, consideradas as circunstâncias concretas, a duração ultrapasse aquilo que razoavelmente se poderia admitir para a prática do ato administrativo devido. E foi o que ocorreu. Entre a apresentação do requerimento e a impetração transcorreu período expressivo. Mais relevante ainda, depois da elaboração dos pareceres técnicos em março de 2025, o processo permaneceu por longo intervalo sem o pronunciamento terminativo cuja competência, segundo a própria defesa, pertence à autoridade fazendária. Está, portanto, comprovada a mora administrativa. 4. Da alegação de regular impulsionamento e da natureza opinativa do parecer. Não prospera o argumento de que a existência de movimentações administrativas afastaria a omissão. O direito invocado pelo impetrante não é o de que o processo administrativo tenha qualquer movimentação ocasional. É o de que seja instruído e decidido em período razoável. Um despacho de encaminhamento, uma manifestação fiscal ou a remessa dos autos entre setores podem demonstrar alguma atividade interna, porém não substituem o dever de concluir o procedimento. A própria tese defensiva segundo a qual o parecer fiscal não vincula a autoridade e não equivale à decisão final conduz à mesma conclusão: se o parecer não decide, permanece necessário que quem detenha competência decisória profira o ato terminativo. Assim, a natureza opinativa do parecer, embora corretamente destacada pela Administração para preservar a competência da autoridade superior, não constitui fundamento para rejeitar a segurança. Antes, demonstra por que ainda há providência administrativa a ser praticada. 5. Da alegada complexidade técnica e contábil. Também não é suficiente a invocação genérica de complexidade. É compreensível que pedido de restituição relacionado a exercícios anteriores, parcelamentos e pagamentos realizados ao longo do tempo demande conferência de dados, reconstrução de lançamentos e elaboração de cálculos. Essa circunstância justifica prazo adequado para análise. Não justifica prazo indefinido. Para que a complexidade pudesse explicar integralmente o período transcorrido, seria necessário demonstrar concretamente quais diligências estiveram em curso, quando foram determinadas, quais obstáculos técnicos surgiram e de que maneira impediram objetivamente uma decisão por período tão prolongado. As informações apresentadas não revelam sequência contínua de atos técnicos capaz de explicar satisfatoriamente todo o intervalo verificado. Além disso, o próprio histórico demonstra que a questão tributária já havia sido anteriormente submetida à Administração, que já havia examinado o cadastro do contribuinte e produzido manifestações sobre a inexistência de fato gerador em determinados períodos. Não se ignora a necessidade de apuração do montante eventualmente restituível. O que se afasta é a conclusão de que essa necessidade autorizaria a manutenção do processo sem decisão terminativa por tempo indeterminado. 6. Da transição de gestão, reorganização administrativa e volume de processos. Igualmente não procede a justificativa fundada na transição institucional e na reorganização da Secretaria Municipal. Mudanças de gestores, redistribuição de atribuições, auditorias internas, férias, alterações de equipes, acúmulo de expedientes e reorganizações administrativas constituem circunstâncias inseridas no funcionamento da própria estrutura estatal. Podem gerar dificuldades concretas e ocasionais, mas não podem ser transferidas integralmente ao administrado como fundamento para neutralizar seu direito de obter resposta. A continuidade administrativa pressupõe justamente que a substituição dos agentes responsáveis não interrompa indefinidamente os deveres institucionais. A obrigação de decidir pertence à Administração Pública, e não à pessoa física que circunstancialmente ocupa determinado cargo. Também a referência ao volume de demandas e à ordem cronológica não altera a conclusão. Não se está concedendo ao impetrante preferência material sobre outros administrados nem determinando que seu requerimento seja deferido antes de outros por mera conveniência pessoal. O que se reconhece é que, no caso concretamente documentado, o tempo já transcorrido superou o limite justificável. A impessoalidade não autoriza que todos aguardem indefinidamente. Ao contrário, deve conviver com a eficiência e com a necessidade de conclusão dos procedimentos em tempo razoável. 7. Da ausência de dolo, resistência ou abandono deliberado. Os impetrados também sustentam não haver prova de desídia voluntária, dolo, resistência deliberada ou abandono. A alegação não afasta a segurança. Não é necessário concluir que os agentes públicos agiram intencionalmente para retardar o requerimento. O controle jurisdicional aqui exercido incide sobre a situação objetiva produzida: um requerimento administrativo regularmente apresentado, instruído por longo período e ainda sem decisão conclusiva. A ausência de intenção dolosa pode ser relevante para eventual apuração de responsabilidade pessoal, mas não transforma a demora excessiva em duração razoável. Por isso, ainda que se reconheça a inexistência de prova de propósito deliberado de prejudicar o impetrante, subsiste integralmente o dever de decidir. 8. Da alegada ausência de pretensão resistida e da submissão à liminar. A disposição dos impetrados de cumprir a ordem judicial é positiva, mas não conduz à improcedência nem à perda do objeto. A pretensão mandamental nasceu precisamente porque o processo administrativo permaneceu sem decisão por período excessivo. A concordância posterior com o prazo judicial não desfaz retroativamente a mora que justificou a impetração. Do mesmo modo, o encaminhamento dos autos para saneamento, obtenção de extratos ou elaboração de memórias de cálculo constitui providência destinada ao cumprimento da ordem, mas não equivale à decisão administrativa final. O cumprimento somente se aperfeiçoará quando houver pronunciamento conclusivo e fundamentado da autoridade competente. Por isso, permanece necessária a confirmação da tutela anteriormente deferida. 9. Do alcance da ordem judicial e da preservação do mérito administrativo. A concessão da segurança não autoriza que o Poder Judiciário substitua a autoridade fazendária na análise originária do pedido de restituição. A ordem judicial será, portanto, limitada. A autoridade deverá concluir a análise e proferir decisão final e motivada no Processo Administrativo nº 27686/2024. Poderá deferir ou indeferir o requerimento, total ou parcialmente, segundo os elementos administrativos e tributários pertinentes. Não se determina, nesta sentença, pagamento imediato de R$ 9.836,12, tampouco se declara definitivamente a existência ou a extensão do crédito tributário pretendido. Tal delimitação não representa acolhimento da defesa quanto à inexistência de mora. Significa apenas respeito à separação entre o dever judicial de afastar a omissão ilegal e a competência administrativa para decidir originariamente o conteúdo do requerimento. A pretensão mandamental efetivamente deduzida — obtenção de decisão administrativa — merece acolhimento integral. 10. Da multa e das consequências pelo eventual descumprimento. As manifestações defensivas dedicaram especial atenção ao afastamento de multa diária e de consequências pessoais à autoridade. Cumpre distinguir duas situações. Uma coisa é reconhecer que a efetividade de uma ordem judicial pode, em caso de descumprimento, exigir providências coercitivas adequadas. Outra, diversa, é afirmar que tais medidas devam ser acrescidas imediatamente, antes de consumado o inadimplemento do comando vigente. No caso, a liminar já estabeleceu prazo e disciplinou as consequências do eventual descumprimento. Conforme a situação processual considerada nesta sentença, o prazo originariamente concedido ainda está em curso, considerando as regras de contagem do prazo processual. Não há, portanto, razão para criar nova multa diária, estabelecer novo marco temporal ou antecipar juízo sancionatório sobre descumprimento que ainda não se consumou. Isso não significa acolher a tese de impossibilidade abstrata de utilização de medidas coercitivas contra a Administração. Significa apenas reconhecer que, neste momento processual, a providência adequada é confirmar integralmente a ordem anteriormente proferida. A advertência constante da decisão liminar permanece nos exatos termos em que lançada, sem imposição, nesta sentença, de nova astreinte ou penalidade autônoma. Caso sobreviva descumprimento após o término do prazo, a situação poderá ser apreciada oportunamente à luz das circunstâncias então verificadas mediante cumprimento provisório de sentença diante da confirmação da liminar. 11. Da confirmação da liminar e da contagem do prazo A sentença não deve inaugurar novo prazo de 60 dias. A concessão de novo período, contado desta decisão, importaria tornar sem efeito prático parte substancial da tutela de urgência anteriormente deferida e prolongaria injustificadamente o estado de mora que motivou a impetração. A solução adequada é a confirmação da liminar, preservando-se integralmente a contagem já iniciada com a intimação anteriormente realizada. Assim, o prazo continua a fluir segundo o marco original estabelecido nos autos, sem reinício, renovação, interrupção ou prorrogação em razão da prolação desta sentença. A autoridade dispõe apenas do prazo remanescente da determinação originária para concluir e decidir o Processo Administrativo nº 27686/2024. Em caso de não cumprimento poderá o impetrante entrar com o cumprimento provisório de sentença diante da confirmação da liminar. III – DISPOSITIVO. Diante do exposto, resolvendo o mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO e CONCEDO A SEGURANÇA, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para determinar à autoridade impetrada que conclua a análise e profira decisão administrativa final, expressa e fundamentada no Processo Administrativo nº 27686/2024, no prazo de 60 (sessenta) dias já fixado na decisão liminar. O prazo não se reinicia com esta sentença. Fica expressamente mantido o termo inicial decorrente da intimação da decisão liminar já realizada nos autos, prosseguindo-se na contagem originária, de modo que a autoridade deverá cumprir a obrigação dentro do período remanescente, sem renovação, reabertura ou prorrogação do prazo em razão desta sentença. A ordem limita-se à obrigação de decidir o requerimento administrativo, preservada a competência da Administração Pública para, mediante fundamentação, deferi-lo ou indeferi-lo, total ou parcialmente, não constituindo esta sentença determinação de restituição imediata de valores nem pronunciamento sobre a existência ou extensão definitiva do crédito pretendido. Mantenho, igualmente, os demais termos da decisão liminar quanto às consequências de eventual descumprimento, sem fixação, neste momento, de nova multa diária ou penalidade autônoma, uma vez que o prazo originário, conforme a contagem processual adotada nos autos, ainda não se encontra exaurido. Sem condenação dos impetrados ao pagamento das custas processuais, diante da isenção legal de que desfrutam. Sem honorários advocatícios, incabíveis em mandado de segurança. Comunique-se o inteiro teor desta sentença à autoridade coatora e ao Município de Cacoal, para ciência e cumprimento, observando-se que a prolação desta decisão não altera a contagem do prazo já iniciada em cumprimento à liminar. Sentença sujeita obrigatoriamente ao reexame necessário, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009. Havendo ou não recurso voluntário, observadas as providências processuais pertinentes, remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia para o reexame necessário. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se. Cacoal/RO, data registrada no sistema. Artur Augusto Leite Júnior Juiz de Direito Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia AVENIDA CUIABÁ, nº 2025, Bairro Centro, CEP 76963-731, Cacoal, - de 1727 a 2065
