Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Goiânia - 3º Juízo de Justiça 4.0
Juizado de Fazenda Pública Municipal e Estadual
Gabinete da Juíza Jordana Brandão Alvarenga Pinheiro
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SENTENÇA
Trata-se de Ação de Conhecimento proposta em desfavor do MUNICÍPIO DE GOIÂNIA e da AGÊNCIA DA GUARDA CIVIL METROPOLITANA.
Alega a parte autora, em síntese, que é servidor do quadro efetivo do ente público requerido e que, em decorrência do que dispõe o artigo 90-A da Lei Complementar nº 11/1992, faz jus ao recebimento do adicional por tempo de serviço de 10% (dez por cento) sobre seus vencimentos efetivos a cada período de 05 (cinco) anos.
Continua sustentando que, no período de vigência das Leis Complementares Federais nº 173/2020 e nº 191/2022, cuja constitucionalidade foi ratificada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1137, não foi possível o pagamento de novos períodos aquisitivos de adicionais dessa natureza, mas a contagem do tempo de exercício para o cumprimento dos quinquênios não foi obstada.
Assevera, por outro lado, que, apesar da migração do regime remuneratório da carreira ao sistema de subsídios por meio da Lei Complementar nº 353/2022, a Lei Complementar nº 370/2023 retornou o sistema de pagamentos ao regime de vencimentos, ocasião em que se restaurou a possibilidade de percepção do adicional de tempo de serviço.
Por tais razões, intentou com a presente demanda, pugnando pelo julgamento de procedência dos pedidos para: i) declarar o direito de aproveitamento do tempo de serviço cumprido na vigência das limitações legislativas atinentes à pandemia do coronavírus e condenar o requerido na obrigação de fazer consistente no registro de tal condição no histórico funcional; ii) reconhecer o seu direito à implantação do adicional de tempo de serviço relacionado ao 3º (terceiro) quinquênio, impondo-se reflexos financeiros desde a data em que o interstício foi efetivamente cumprido e condenando-se a parte requerida na concessão do direito e no pagamento dos reflexos remuneratórios devidos; iii) declarar nula a cláusula de barreira que impedia o recebimento do adicional pela categoria, conforme inconstitucionalidade já reconhecida em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000; e iv) declarar direito ao recebimento das demais vantagens autorizadas pela Lei Complementar nº 380/2024, já que sua constitucionalidade foi reconhecida.
Recebida a inicial, foi determinada a citação da parte requerida, a qual apresentou contestação aos termos iniciais e suscitou a prejudicial de prescrição.
Argumenta, no mérito, que, em razão da necessária aplicação da Lei Complementar nº 173/2020, a qual teve sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1137, resta-se vedada a retroação de efeitos financeiros de adicionais a períodos anteriores a 1º de janeiro de 2022, ainda que seja possível o computo do tempo de serviço no período de vigência das limitações impostas pela legislação federal.
Complementa dizendo que a Lei Complementar nº 353/2022 converteu o sistema remuneratório da carreira em subsídios, motivo pelo qual, a partir de setembro de 2022, não foi mais possível o pagamento de adicionais de qualquer natureza à carreira.
Fundamenta que, em sede da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, foi declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, o que significa que a viabilidade jurídica para a percepção dos adicionais para a guarda civil somente subsiste a partir da vigência da Lei Complementar nº 380/2024, a qual foi a norma que retornou validamente o sistema remuneratório da carreira aos vencimentos.
Diante de tais argumentos, requer o acolhimento da prejudicial suscitada e, no mérito, pugna pelo julgamento de improcedência do pedido inicial.
É o relatório.
Decido.
Pois bem. Tratam os presentes autos de Ação de Conhecimento na qual a parte autora busca o reconhecimento do seu direito ao adicional de tempo de serviço.
1 Das questões preliminares e prejudiciais
1.1 Do indeferimento da inicial no que se refere ao pedido formulado na parte final do item “e” da petição inicial
Conforme determina o artigo 330, inciso I, do Código de Processo Civil, ao constatar que os fatos e fundamentos apresentados na exordial não guardarem conclusão lógica com os pedidos formulados, a petição inicial deverá ser indeferida por sua inépcia:
Art. 330. A petição inicial será indeferida quando:
I - for inepta; (...)
O egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao tratar do tema, ratifica o comando do artigo 330, § 1º, do Código de Processo Civil, convalidando a extinção da ação quando certificada a circunstância acima referenciada:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL. PROMESSA DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. INÉPCIA DA INICIAL. DA NARRAÇÃO DOS FATOS NÃO DECORREU LOGICAMENTE A CONCLUSÃO. PROCESSO EXTINTO. 1. De acordo com a lei processual civil, considera-se inepta a inicial quando da narração dos fatos não decorrer uma conclusão lógica, o que ocorre quando apesar de o pedido ser de rescisão contratual, a sustentação fática e os argumentos jurídicos delineados são no sentido de fundamentar a invalidade de um negócio jurídico realizado com outras partes. 2. Hipótese em que verificada causa de inépcia da petição inicial prevista no art. 330, § 1º, III, do CPC, merece ser mantida a sentença que extinguiu o feito sem resolução de mérito. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA. (TJGO, Apelação nº 5609547-66.2021.8.09.0001, Rel. Des. WILSON SAFATLE FAIAD, 10ª Câmara Cível, julgado em 13/11/2023, DJe de 13/11/2023).
Lado outro, no que se refere às hipóteses de ocorrência da inépcia, estas se encontram listadas no artigo 330, § 1º, do Código de Processo Civil:
§ 1º Considera-se inepta a petição inicial quando:
I - lhe faltar pedido ou causa de pedir;
II - o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico;
III - da narração dos fatos não decorrer logicamente a conclusão;
IV - contiver pedidos incompatíveis entre si.
No caso dos autos, a parte autora instaurou a presente demanda alegando que faz jus ao recebimento do adicional de tempo de serviço, já que o período de vigência das medidas de contenção de despesas em razão da pandemia do coronavírus não obstou a contagem dos quinquênios, além de que o regime de remuneração de sua carreira atualmente é o sistema de vencimentos, de modo que não há impedimento para a percepção da verba.
E muito embora tais fundamentos tenham constituído a causa de pedir, a parte requerente incluiu em seu pedido final o requerimento de condenação da parte requerida ao pagamento das demais vantagens conforme a Lei Complementar nº 380/2024, sob a alegação de que referida norma foi declarada constitucional.
Nesse contexto, entendo que o requerimento formulado especificamente no item “e” do tópico dos pedidos da petição inicial não guarda coerência lógica com a causa de pedir.
É certo que a fundamentação trazida contorna as razões que poderiam justificar a concessão de um pedido dessa natureza, mormente ao se considerar que a Lei Complementar nº 380/2024 foi, de fato, declarada constitucional e, de consequência, retornou validamente o regime remuneratório da carreira ao sistema dos vencimentos.
No entanto, a pretensão específica do item “e” se reveste de uma generalidade extrema, pois busca declarar o direito de recebimento de todas as parcelas estabelecidas no regime remuneratório, incluindo os direitos previstos na Lei Complementar nº 11/1992.
Tal abrangência, a meu ver, acaba por dificultar a compreensão do que efetivamente é o objetivo do requerimento, e mais grave, compromete o saudável e adequado exercício do direito de defesa da parte contrário, pois não aponta com clareza a dimensão da pretensão que limitar o julgador na análise meritória.
Desse modo, constatando-se que o pedido formulado se amolda à hipótese prevista no artigo 330, § 1º, inciso II, do Código de Processo Civil, alternativa não me resta senão indeferir a petição inicial especificamente quanto ao pedido formulado na parte final do item “e” dos pedidos.
1.2 Da legitimidade passiva do Município de Goiânia
É cediço que as autarquias integram a administração pública indireta, motivo pelo qual possuem personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, financeira e patrimonial, características que conferem a tais entes a legitimidade para figurarem no polo passivo de ações judiciais promovidas por seus servidores.
Todavia, cumpre-me ressaltar que o fato de a autarquia municipal ser dotada de personalidade jurídica de direito público interno não afasta a legitimidade do Município de Goiânia para figurar no polo passivo da ação.
É que, mesmo diante de tais características, a municipalidade continua vinculada ao servidor e, deste modo, possui responsabilidade subsidiária, conforme é o entendimento dominante do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
APELAÇÃO CÍVEL. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE MUNICIPAL. ACIDENTE. MORTE. QUEDA DE ÁRVORE EM VIA PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. DANO MORAL CONFIGURADO. VALOR PROPORCIONAL E RAZOÁVEL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. SENTENÇA REFORMADA DE OFÍCIO. MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA RECURSAL. 1 - Não obstante a autarquia municipal (AMMA) possua autonomia financeira, orçamentária, patrimonial, detém responsabilidade legal (LCM nº 276/2015) de implantar, administrar, manter, preservar, recuperar, supervisionar e fiscalizar a arborização urbana, as unidades de conservação, áreas verdes e demais recursos naturais (art.39, inciso VII), possui o Município de Goiânia legitimidade para figurar no polo passivo da demanda, em razão de sua responsabilidade subsidiária. Preliminar de ilegitimidade passiva afastada. (…) (TJGO, Apelação nº 5132978-02.2022.8.09.0051, Rel. Des. SEBASTIÃO LUIZ FLEURY, 7ª Câmara Cível, julgado em 12/06/2023, DJe de 12/06/2023).
Nesse sentido, apesar da vinculação do servidor à administração pública indireta, não se pode afastar a responsabilidade subsidiária do Município de Goiânia, de modo que sua legitimidade para figurar no polo passivo desta demanda é medida imperativa.
Ressalvo, porém, que, por se tratar de responsabilidade subsidiária, a autarquia deverá ser responsabilizada em primeiro plano e, apenas em caso de frustração de eventual pretensão executiva em face desta, o ente municipal deverá ser instado a responder pela dívida.
Portanto, reconheço a legitimidade passiva do Município de Goiânia.
1.3 Da prejudicial de mérito fundada na prescrição
É cediço que a prescrição, no âmbito do Direito Civil, é a extinção da pretensão do titular de um direito em razão de sua inércia em vindicá-lo dentro do prazo previsto em lei.
Destarte, conforme estabelece o artigo 189 do Código Civil, “violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os artigos 205 e 206”.
Logo, é possível dessumir que, ultrapassado o prazo prescricional sem que o titular do direito o vindique, resta-se extinta a pretensão e o direito de ação no tocante ao bem jurídico em discussão.
Especificamente quanto ao prazo, consideram-se aplicáveis as disposições contidas no artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, que preconiza que “as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.
Inobstante, em se tratando de demanda que discute direitos dos servidores, o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento quanto à incidência da Súmula 85, haja vista a caracterização de relação de trato sucessivo, de modo que, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento da ação.
Nesse ponto, é necessário pontuar que a jurisprudência pátria promove a distinção entre a prescrição do fundo de direito e a prescrição de trato sucessivo.
Em síntese, a relação de trato sucessivo se evidencia nas hipóteses em que há uma omissão do ente público em exercer um ato administrativo específico, de modo que o direito de ação do servidor afetado pela inércia Estatal se renova a cada novo dia.
Em casos como tais, a prescrição não pode ser considerada em relação ao próprio direito material, mas apenas no que concerne às parcelas que eventualmente vencerem em data anterior ao quinquênio que antecede a propositura da ação.
Até porque, em se tratando de direitos sociais ou fundamentais, o reconhecimento da prescrição em decorrência da omissão do ente público inviabilizaria a própria existência de tais garantias constitucionais.
Por outro lado, quando se fala em fundo de direito, o que se discute é o próprio direito material ou, em outras palavras, a chamada situação jurídica fundamental da qual decorrerão, ordinariamente, efeitos patrimoniais.
Ainda sobre esse aspecto relacionado ao prazo prescricional, a lição de José dos Santos Carvalho Filho também se afigura oportuna, ao estabelecer distinção entre a prescrição de trato sucessivo e a prescrição do fundo de direito, na seara do direito administrativo, de cuja obra extraio o seguinte excerto:
O tema reclama que se considere a natureza do ato que deu origem à lesão. Nesse caso, é importante distinguir as condutas comissivas e as condutas omissivas do Estado. Quando é comissiva, isto é, quando o Estado se manifestou expressamente, a contagem do prazo prescricional se dá a partir dessa expressão da vontade estatal. Aqui a prescrição alcança o próprio direito, ou, como preferem alguns, o próprio fundo do direito. Quando, ao contrário, o Estado se mantém inerte, embora devesse ter reconhecido o direito do interessado, a conduta é omissiva, isto é, o Estado não se manifestou quando deveria fazê-lo. Nesse caso, a contagem se dá a partir de cada uma das prestações decorrentes do ato que o Estado deveria praticar para reconhecer o direito, e não o fez. A prescrição, aqui, alcança apenas as prestações, mas não afeta o direito em si. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 842).
Diante de tais premissas, é possível dessumir que, nas hipóteses de omissão da Administração Pública, a prescrição do fundo de direito não é aplicável, já que o direito subjetivo do servidor não foi objeto de uma denegação expressa do ente público, imperando, desse modo, as disposições da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.
A contraio sensu, nas situações em que a Administração Pública se posiciona expressamente, nasce para o servidor o direito de ação para se discutir a decisão adotada, razão pela qual o fundo de direito, ou seja, o direito material, é atingido pela prescrição em 05 (cinco) anos, contados da data de expedição do ato administrativo denegatório.
Nessa linha, a considerar a nítida caracterização de relação de trato sucessivo na hipótese em discussão, acolho a prejudicial suscitada para declarar a prescrição de eventuais verbas pleiteadas e referentes ao quinquênio anterior ao ajuizamento da presente ação.
1.4 Do julgamento antecipado
Conforme preceituam os artigos 219 e 335 do Código de Processo Civil, o prazo ordinário para contestação é estabelecido em 15 (quinze) dias úteis, sendo certo que, após o oferecimento de defesa, é facultado à parte autora a apresentação de réplica, cuja previsão se limita às hipóteses em que a irresignação da parte demandada contempla questões preliminares, ou ainda, apresenta indicação de fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito reclamado na peça inicial, conforme se extrai da literalidade dos artigos 337, 350 e 351 da legislação processual.
No caso dos autos, a parte requerida não opôs qualquer defesa indireta na contestação e tampouco juntou documentação.
Por outro lado, a par da arguição de questões preliminares na defesa, vê-se que os argumentos apresentados pela parte requerida não foram acolhidos por este Juízo, o que evidencia a ausência de prejuízo à parte autora capaz de justificar a observância do efetivo contraditório.
Portanto, não evidenciada a necessidade de abertura de prazo para que a parte autora apresente réplica à contestação, entendo como sendo necessário o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que se trata de matéria unicamente de direito e as partes não pugnaram por maior dilação probatória, sendo os documentos acostados à inicial suficientes para o convencimento deste Juízo.
Outrossim, em se tratando de demandas que tramitam sob o rito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, consigno a possibilidade de julgamento em lote, lista ou bloco de processos, em conformidade com o disposto no Enunciado nº 10 do Fórum Nacional dos Juizados Especiais (FONAJE XXXII, Encontro Armação de Búzios, RJ).
Nesse viés, considerando-se que o relatório detalhado da ação resta dispensado em face do que dispõe o artigo 38 da Lei nº 9.099/95, estando presentes as condições da ação e os pressupostos processuais, passo diretamente à análise do meritum causae.
2 Dos fundamentos
2.1 Do adicional por tempo de serviço
O Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia definiu o direito do funcionalismo público à percepção de acréscimo remuneratório em decorrência de cada quinquênio, a título de adicional por tempo de serviço, estabelecendo os critérios inerentes ao respectivo benefício:
Art. 90-A. Por quinquênio de efetivo exercício no serviço público, será concedido ao servidor um adicional correspondente a 10% (dez por cento) do vencimento de seu cargo efetivo, até o limite de 07 (sete) quinquênios.
§ 1º Os quinquênios são inacumuláveis, nos termos do artigo 64 desta lei.
§ 2º O adicional é devido a partir do dia imediato àquele em que o servidor completar o tempo de serviço exigido.
§ 3º O servidor que exercer, cumulativa e legalmente, mais de um cargo, terá direito ao adicional relativo a ambos, não sendo permitida a contagem de tempo de serviço concorrente.
A redação atual do artigo 90-A da Lei Complementar nº 11/1992 foi dada pela Lei Complementar Municipal nº 343/2021, sendo que, em período anterior, ocorreram mudanças apenas no que se refere ao número de quinquênios que poderiam ser implementados, passando de 07 (sete) para 08 (oito) e, posteriormente, retornando ao máximo de 07 (sete) períodos aquisitivos passíveis de concessão.
Nesse toar, é certo que, desde a edição da Lei Complementar nº 11/1992, os servidores públicos estatutários do Município de Goiânia fazem jus à percepção do adicional por tempo de serviço, com o acréscimo de 10% (dez por cento) para cada período de 05 (cinco) anos.
Logo, levando-se a efeito que o único pressuposto para a implementação do quinquênio é a constatação do efetivo exercício do cargo público pelo prazo de 05 (cinco) anos, o servidor fará jus à percepção dos respectivos reflexos a partir da data em que alcançar esse período.
Registro que o caput do artigo 90-A do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia estabelece que o quinquênio somente será alcançado quando constatado o efetivo exercício, cujas hipóteses estão elencadas nos artigos 124 e 126 da Lei Complementar nº 11/1992:
Art. 124. Sem qualquer prejuízo, poderá o servidor ausentar-se do serviço:
I - por um dia, para doação de sangue;
II - por dois dias, para se alistar como eleitor;
III - por sete dias consecutivos em razão de:
a) casamento;
b) falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos.
Art. 126. Além das ausências ao serviço, previstas no artigo 124 desta lei, são considerados como de efetivo exercício, os afastamentos em virtude de:
I - férias;
II - exercício de cargo em comissão ou equivalente em órgão ou entidade federal, estadual, municipal ou distrital, exceto para efeito de adicional por produtividade ou prêmio especial por produção extra;
III - afastamento preventivo, se for inocentado ao final;
IV - prisão por ordem judicial, quando vier a ser inocentado;
V - participação em programa de treinamento regularmente instituído;
VI - missão de estudo e aperfeiçoamento, quando autorizado o afastamento;
VII - desempenho de mandato eletivo federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal;
VIII - juri e outros serviços obrigatórios por lei;
IX - faltas justificadas;
X - licença:
a) à gestante, à adotante e à paternidade;
b) para tratamento da própria saúde, até dois anos;
c) para o desempenho de mandato classista;
d) por motivo de acidente em serviço ou doença profissional;
e) prêmio por assiduidade;
f) para o serviço militar.
XI - cessão para órgãos ou entidades de outras esferas de governo, exceto para promoção por merecimento;
XII - expressa determinação legal, em outros casos.
§ 1º É vedada a contagem cumulativa de tempo de serviço prestado concomitantemente em mais de um cargo ou função, de órgão ou entidade dos Poderes da União, Estado, Distrito Federal e Municípios.
§ 2º Considera-se como de efetivo exercício, o tempo de serviço prestado junto às empresas de economia mista do Município e suas subsidiárias integrais.
Em assim sendo, na hipótese de afastamento não autorizado pelos artigos acima referenciados, o respectivo período não poderá ser utilizado para a contagem do quinquênio do adicional por tempo de serviço.
2.2 Do direito ao adicional de tempo de serviço para a carreira da Guarda Civil Metropolitana de Goiânia
A carreira dos guardas civis metropolitanos de Goiânia/GO é regida pela Lei nº 9.354/2013, a qual, em sua redação originária, previa o pagamento de remuneração por meio de vencimentos, até que, com o advento da Lei Complementar nº 353/2022, os servidores passaram a ser remunerados pelo sistema de subsídios.
Na ocasião, os acréscimos remuneratórios da carreira foram absorvidos aos subsídios dos servidores, a fim de evitar a violação da garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos, momento a partir do qual não mais foi possível a percepção de acréscimos remuneratórios, pois o regime adotado era de parcela única.
É cediço que o sistema de subsídios decorre da previsão contida no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, o qual criou um regime jurídico diferenciado para determinados grupos de trabalhadores e regulamentou a contraprestação pecuniária pelos serviços públicos prestados por meio de parcela única, não permitindo, dessa forma, o acréscimo de gratificações de natureza remuneratória:
Art. 39. (…)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
E após ter se instalado controvérsia acerca de tal previsão constitucional, a qual foi replicada em diversas legislações infraconstitucionais de todo o território nacional, o Supremo Tribunal Federal deliberou acerca da matéria na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5404 e fixou a seguinte tese:
O regime de subsídio não é compatível com a percepção de outras parcelas inerentes ao exercício do cargo, mas não afasta o direito à retribuição pelas horas extras realizadas que ultrapassem a quantidade remunerada pela parcela única. (STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5404/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Julgado em 06/03/2023, Tribunal Pleno, DJe 09/03/2023).
Ao enfrentar novamente a matéria no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1429473/GO, o Supremo Tribunal Federal ratificou o posicionamento firmado no sentido de que o sistema de subsídio não é compatível com adicionais de natureza jurídica remuneratória.
Nessa perspectiva, é inegável que, durante o período em que os servidores regidos pela Lei nº 9.354/2013 receberam por meio do sistema de subsídios, estes não faziam jus a adicionais ou gratificações que possuem natureza jurídica remuneratória.
Por outro lado, não é de se olvidar que, em consonância com o entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal, não há ao servidor público o direito a regime jurídico anterior, desde que respeitada a garantia de irredutibilidade de vencimentos:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 11.9.2017. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORES INATIVOS. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. MUDANÇA DE REGIME JURÍDICO. DIREITO ADQUIRIDO A FORMA DE CÁLCULO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, inexiste direito adquirido a regime jurídico ou a forma de cálculo da remuneração de servidores públicos, assegurada a irredutibilidade de vencimentos. 2. Observa-se que o Tribunal a quo, ao assegurar aos servidores inativos a nova forma de cálculo de gratificações incorporadas em decorrência da reorganização da estrutura da carreira, contrariou o entendimento assentado pelo Plenário desta Corte, julgamento do RE 563.965-RG, Rel. Min. Cármen Lúcia. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do artigo 85, § 11, CPC, em face da Súmula 512 do STF. (STF, Agravo Regimental em Recurso Extraordinário nº 971192/MS, Rel. Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 29/11/2019, Segunda Turma, DJe de 12/12/2019).
Deve-se ter em mente, portanto, que o servidor público não tem direito a regime jurídico revogado, de modo que o legislador poderá, a qualquer tempo, instituir, revisar ou revogar benefícios concedidos a todas as carreiras, sempre com a observância dos critérios da conveniência e da oportunidade próprios da Administração Pública.
Todavia, ainda que seja possível a revogação ou a revisão de benefícios do funcionalismo público, a legislação infraconstitucional jamais poderá se sobrepor às garantias sociais e trabalhistas instituídas pela Constituição Federal.
E é sob esse prisma que, quando da revogação ou diminuição de um benefício, é imprescindível que se garanta a plena aplicação do artigo 7º, inciso VI, da Constituição Federal, o qual veda a redução salarial:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…)
VI - irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo.
Outrossim, é de se reconhecer que a aplicação prática dessa garantia constitucional pressupõe a observância da vedação à redução da remuneração global do servidor, não se podendo resumir o seu alcance aos vencimentos base.
Até porque, caso assim o fosse, a extinção de gratificações ou adicionais que compõem a remuneração não configuraria a violação do artigo 7º, inciso VI, da Constituição Federal.
Aliás, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás e de suas Turmas Recursais, sempre que se dedica a deliberar acerca da irredutibilidade salarial, destaca que a extinção de benefícios não pode impor a redução da remuneração:
TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO APONTADA. INOCORRÊNCIA. CONTRADIÇÃO VERIFICADA. EMBARGOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE ACOLHIDOS. (...) 9. Destarte, mantendo-se o entendimento de que a Lei Estadual 18.562/2014 preservou o montante global de sua remuneração, ou seja, não implicou decesso nominal de pagamentos, em preservação do montante global das remunerações, ou seja, não implicou desaparecimento nominal de pagamentos, respeitando, portanto, o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, deve-se, tão somente, decotar do acórdão fustigado, o trecho que determinou a reforma da sentença, aspecto relacionado ao cálculo do tempo de serviço, item 15. (…) (TJGO, Recurso Inominado nº 5734049-87.2022.8.09.0051, Rel. ROBERTO NEIVA BORGES, 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 07/05/2024, DJe de 07/05/2024).
Percebe-se que, independentemente da controvérsia discutida na ação, sempre que o artigo 7º, inciso VI, da Constituição Federal é aplicado, utiliza-se como parâmetro a remuneração global do servidor e não apenas os vencimentos.
Nesse cenário, pode-se dizer que, após a transformação do regime remuneratório pela Lei Complementar nº 353/2022, os guardas civis deixaram de fazer jus a acréscimos remuneratórios, independentemente de sua natureza, devendo ser respeitada, porém, a regra da irredutibilidade salarial.
Mas com o advento da Lei Complementar nº 370/2023, foram promovidas novas alterações pontuais no sistema remuneratório da carreira, migrando os integrantes da guarda novamente ao regime de vencimentos.
A partir daí, o artigo 50 da Lei nº 9.354/2013 determinou que a remuneração da Guarda Civil Metropolitana seria composta pelos vencimentos, pelo adicional de titulação e aperfeiçoamento e pelas demais vantagens previstas no Estatuto dos Servidores Públicos de Goiânia.
Todavia, apesar de tal previsão, os §§ 3º e 4º do artigo 50 da Lei nº 9.354/2013, com a redação dada pela Lei Complementar nº 370/2023, vedou o pagamento de algumas vantagens específicas a esta carreira:
Art. 50 (…)
§ 3º Não se aplica à carreira do cargo de Guarda Civil Metropolitano o adicional previsto no art. 90-A da Lei Complementar n.º 11, de 1992.
§ 4º Fica vedado o recebimento dos adicionais previstos nos incisos XIII e XV do art. 78 da Lei Complementar nº 11, de 1992, por já terem sido incorporadas à remuneração do servidor por meio da Lei Complementar nº 353/22.
Os incisos XIII e XV do artigo 78 e o artigo 90-A, todos da Lei Complementar nº 11/1992, tratam, respectivamente, do adicional pelo exercício de atividades insalubres ou perigosas, do adicional noturno e do adicional de tempo de serviço.
Como se vê, muito embora a Lei Complementar nº 370/2023 tenha retornado a carreira ao sistema de vencimentos, o que, em tese, viabilizaria a retomada do pagamento do adicional de tempo de serviço, a norma impôs uma cláusula de barreira para a Guarda Civil Metropolitana quanto à percepção do referido adicional.
E a Lei Complementar nº 380/2024, embora tenha trazido inúmeras alterações a respeito da remuneração da carreira, não modificou o § 3º do artigo 50 da Lei nº 9.354/2013, que continuou com a redação dada pela Lei Complementar nº 370/2023, o que significa dizer que, ao menos em tese, a legislação de regência não prevê o direito ao pagamento do adicional de tempo de serviço aos integrantes da Guarda Civil Metropolitana.
Acontece que o contexto normativo em destaque foi submetido ao controle concentrado de constitucionalidade em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, a qual foi julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos artigos 4º a 11 e dos Anexos I e II da Lei Complementar Municipal nº 370/2023, o que muda o cenário a respeito do adicional de tempo de serviço. Explico.
Não é de se negar que, no processo legislativo, há uma clara distinção entre as funções de cada poder, premissa que se extrai da denominada teoria da tripartição, que foi inspirada no trabalho do filósofo Montesquieu e disposta no artigo 2º da Constituição Federal.
Com a adoção de tal formato, a Constituição Federal conferiu a cada poder uma atribuição ordinária (função típica), competindo ao Poder Legislativo criar as leis, ao Poder Executivo administrar o Estado com a aplicação das normas editadas e ao Poder Judiciário a interpretar o regime jurídico, cuja atuação deve ser harmônica e independente.
O processo legislativo, que é o mecanismo de criação de uma lei, possui a participação não só do Poder Legislativo. É que, após a apresentação e a aprovação de um projeto de lei, este é encaminhado ao chefe do Poder Executivo para a sanção ou o veto, cuja decisão adotada ainda poderá ser revista pelo legislativo. E, posteriormente, a norma editada ainda pode ser revisada pelo Poder Judiciário por meio da prestação jurisdicional.
Para além de tal perspectiva, o constituinte também estabeleceu as competências legislativas e instituiu parâmetros quanto aos sujeitos que podem propor projetos de criação de uma lei. Em regra, a iniciativa de criação de leis é comum a todos os poderes, havendo a possibilidade de o próprio cidadão também participar da proposta na iniciativa, isto em casos específicos.
Contudo, a Constituição Federal estabeleceu matérias que somente podem ser tratadas por meio de leis de iniciativa do Poder Executivo, o que se observa nas legislações cujo objeto é a deliberação acerca das carreiras do funcionalismo público.
Especificamente em âmbito local, a Constituição do Estado de Goiás, a exemplo do que se observa na constituinte federal, estabeleceu a iniciativa privativa do Governador do Estado para a apresentação de projetos de leis que disponham sobre os seus servidores públicos:
Art. 20 A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta e na Constituição da República.
§ 1º São de iniciativa privativa do Governador as leis que: (…)
II - disponham sobre:
b) Os servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, a criação e o provimento de cargos, empregos e funções na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a estabilidade e aposentadoria, e a fixação e alteração de sua remuneração ou subsídio;
Sob a mesma conjectura, a Lei Orgânica do Município de Goiânia também especificou que, quando a norma a ser criada tem por objeto alterar o regime jurídico dos servidores locais, sobretudo quando há o aumento de despesas públicas, esta deve ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo local:
Art. 89. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre: (…)
II - os servidores públicos municipais, seu regime jurídico, a criação e o provimento de cargos, empregos e funções na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a estabilidade e aposentadoria e a fixação e alteração de remuneração, salvo as exceções previstas na Constituição Federal [Planalto] e Estadual [Casa Civil] e nesta Lei Orgânica;
Tendo tais balizas como norte, é de se concluir que as leis editadas para tratar da matéria afeta ao funcionalismo público sempre deverão ter por órgão de iniciativa o Poder Executivo, sob pena de configuração de vício de constitucionalidade formal.
Não se pode perder de vista, porém, que o formato que a Constituição Federal adotou como forma de governo (tripartição de poderes) acaba por conferir ao Poder Legislativo o direito de apresentar emendas aos projetos de lei que são apresentados pelo Poder Executivo no âmbito de sua competência legislativa privativa.
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacífico no sentido de que a regra constitucional de competência privativa do Poder Executivo não exclui a possibilidade apresentação de emendas parlamentares (ADI 1.050-MC e ADI 865-MC).
Esse fenômeno se ressai exatamente da função típica do Poder Legislativo, tratando-se de uma prerrogativa dos legisladores e que parte da concepção de que eles podem e devem opinar sobre a elaboração das leis, sobretudo por ser esta a verdadeira essência da democracia. Mas não se trata de uma prerrogativa absoluta.
Isso porque, mesmo que o legislador possa apresentar emendas aos projetos encaminhados pelo chefe do Poder Executivo, tais adendos ou alterações não podem ultrapassar os limites do objeto proposto inicialmente, sendo vedada, também, a criação de despesas por meio de tal iniciativa.
Trata-se da necessidade de observância da pertinência temática e da vedação à criação de despesas nas emendas apresentadas pelo Poder Legislativo. Ora, se não houvesse tais limitações, as emendas acabariam por levar ao infortúnio a regra da competência privativa do Poder Executivo, configurando uma verdadeira via transversa às regras do processo legislativo.
Nessa mesma linha de raciocínio foi proferida a decisão alcançada pelo Supremo Tribunal Federal em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6072:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 2º, 3º E 4º DA LEI Nº 15.188/2018 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ALTERAÇÃO DA LEI Nº 13.930/2012 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. QUADRO DE PESSOAL DO INSTITUTO RIO-GRANDENSE DO ARROZ. NORMAS SOBRE PROMOÇÕES E GRATIFICAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS DO EXECUTIVO ACRESCIDAS POR EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. AUMENTO DE DESPESA. LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS EMENDAS PARLAMENTARES AOS PROJETOS DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. OFENSA AO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º, CF). JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. (...). 2. Entretanto, este Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica e dominante no sentido de que a possibilidade de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais, ao Ministério Público, dentre outros, encontra duas limitações constitucionais, quais sejam: (i) não acarretem em aumento de despesa e; (ii) mantenham pertinência temática com o objeto do projeto de lei. (...). 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente. (STF, ADI 6072/RS, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2019, Dje de 16/09/2019).
Pode-se concluir, portanto, que os projetos de leis que tratam de servidores públicos do Município de Goiânia e de suas autarquias devem ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo, sob pena de violar a regra constitucional da competência legislativa, ressalvando-se que, guardado do direito de apresentação de emendas parlamentares durante o processo da elaboração de leis, eventuais alterações pelo Poder Legislativo devem observar a pertinência temática e a vedação à criação de despesas.
A relevância de tais argumentos apresenta reflexos diretos no objeto ora debate, uma vez que a Lei Complementar Municipal nº 370/2023, que ampara o benefício em análise, se originou de proposta de iniciativa do chefe do Poder Executivo do Município de Goiânia para fins de deliberar acerca dos servidores que ocupavam os cargos de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias.
Ocorre, porém, que a proposta formulada pelo Poder Executivo foi ponto de emendas parlamentares que se destinaram a criar normas para as carreiras da Guarda Civil Metropolitana e para a Procuradoria do Município de Goiânia.
Nota-se que, muito embora o projeto fosse tratar dos servidores públicos, as modificações inauguradas em sede de emendas parlamentares extrapolaram os limites traçados pelo Poder Executivo no exercício de sua competência legislativa privativa.
Como dito, o projeto apresentado buscava apenas tratar do regime jurídico de 02 (dois) cargos específicos, mas as emendas parlamentares incluíram no texto disposições que regulamentavam carreiras que não haviam sido tratadas pelo Poder Executivo no projeto original.
Essa realidade configura a denominada “emenda jabuti”, que é uma expressão utilizada na doutrina para conceituar as emendas do Poder Legislativo que buscam incluir texto sem qualquer relação com a proposta do Poder Executivo. É o mecanismo de aproveitamento do processo legislativo para inserir no texto matéria dissociada da proposta inicial, o que também tem o condão de burlar a regra de competência privativa.
E sabendo que a estratégia do Poder Legislativo é notoriamente inconstitucional, pois viola a competência privativa do Poder Executivo, além de também confrontar a segurança jurídica e as regras do processo legislativo, não há como negar que as alterações decorrentes das emendas parlamentares na Lei Complementar nº 370/2023 são inconstitucionais.
Inclusive, para além da irregularidade relacionada à pertinência temática, percebe-se que, entre as matérias tratadas, houve disposição para concessão de promoções, percepção de adicional, aumento de vencimentos e auxílio-alimentação, o que flagrantemente confere aumento de despesas ao Poder Executivo.
Em sendo assim, seja porque não houve a pertinência temática ou mesmo em razão da imposição de aumento de despesas, os dispositivos da Lei Complementar nº 370/2023, especificamente aqueles que se originaram das emendas parlamentares, incorrem em vício de inconstitucionalidade.
Foi justamente diante dessa percepção que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação para declarar a inconstitucionalidade formal dos artigos 4º a 11 e dos Anexos I e II da Lei Complementar Municipal nº 370/2023:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DO PLANO DE CARREIRA E VENCIMENTOS. EMENDA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. TETO CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. I. CASO EM EXAME. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º a 11, e Anexos I e II, da LC n. 370/2023 e dos arts. 1º a 3º da LC n. 380/2024, que promoveram alterações na LC n. 313/2018 e na Lei Municipal n. 9.354/2013, todas do Município de Goiânia, especificamente quanto ao plano de carreira e aos vencimentos das carreiras de Procurador do Município e da Guarda Civil Metropolitana. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em: (i) verificar a legitimidade ativa para ajuizar a ação; (ii) analisar a alegação de ausência de interesse processual; (iii) examinar a constitucionalidade formal da LC n. 370/2023, por vício de iniciativa; (iv) avaliar a constitucionalidade material do art. 5º da LC n. 370/2023, que trata da natureza dos honorários advocatícios; e (v) aferir a constitucionalidade da LC n. 380/2024. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade ativa, considerando que a petição inicial foi assinada digitalmente pelo Procurador-Geral de Justiça, o qual se encontra no rol de legitimados do art. 60, V, da Constituição do Estado de Goiás. 4. Além de as duas leis complementares terem sido objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade, a LC n. 380/2024 não alterou a integralidade das disposições dos artigos da LC n. 370/2023, reproduzindo apenas parte deles, ambas produziram efeitos, de modo que não há falar em perda de objeto ou ausência de interesse. 5. Embora o poder de apresentar emendas a projetos de iniciativa do Chefe do Executivo seja prerrogativa inerente ao legislador, deve se sujeitar a restrições impostas pelo ordenamento constitucional, especificamente a pertinência temática e a vedação ao aumento de despesas, o que não se observou na emenda ao projeto da LC 370/2023. 6. O fato de o Prefeito ter sancionado o projeto e defendido nesta ADI a validade da lei complementar não convalida o vício formal de iniciativa que a torna inconstitucional, pois a sanção possui caráter político, sendo nula de pleno direito. 7. Para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração a agentes públicos, exige-se estudo de impacto orçamentário. 8. Estão eivados de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, os arts. 4º a 11 e os Anexos I e II da LC n. 370/2023 do Município de Goiânia, seja por não possuir a emenda parlamentar pertinência temática com a proposta originária, seja por ocasionar aumento de despesas aos cofres públicos ou por não apresentar adequada estimativa do impacto orçamentário. 9. Ao atribuir natureza indenizatória aos honorários advocatícios sucumbenciais destinados aos Procuradores Municipais, o art. 5º da LC 370/2023 burlou o teto remuneratório constitucional, portanto, materialmente inconstitucional. 10. A LC. n. 380/2024 não padece do vício, além de não estar submetida à vedação de aumento de despesas e ter sido apresentado estudo de impacto orçamentário, sendo formalmente e materialmente constitucional. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 4º a 11 e dos Anexos I e II, e a inconstitucionalidade material do art. 5º, todos da LC n. 370/2023 do Município de Goiânia. Teses de julgamento: "1. É inconstitucional a lei municipal de iniciativa do Chefe do Executivo que recebeu emenda parlamentar para alterar o plano de carreira e vencimentos de servidores públicos, sem pertinência temática com o projeto originário e com aumento de despesas. 2. É inconstitucional a norma que atribui natureza indenizatória a verbas honorárias, burlando o teto constitucional." (TJGO, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, Rel. Des. AURELIANO ALBUQUERQUE AMORIM, Órgão Especial, Julgado em 13/08/2025, DJe de 15/08/2025).
Como consectário da declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, os servidores que não recebiam o adicional por força do sistema de subsídios continuaram sem fazer jus ao benefício até que uma lei válida instituísse o direito, o que se operou apenas a partir da edição da Lei Complementar nº 380/2024.
Conforme se extrai da ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6079738-69.2024.8.09.0000, embora a Lei Complementar Municipal nº 380/2024 também tenha sido questionada no controle de constitucionalidade, a decisão do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás foi no sentido de que esta norma em específico não incorre em qualquer irregularidade do ponto de vista constitucional.
Destarte, o que se dessume é que a Lei Complementar nº 370/2023, por ser inconstitucional, não devolveu validamente o regime remuneratório da carreira ao sistema de vencimentos, mas a Lei Complementar nº 380/2024, ao não incorrer nos mesmos vícios de sua antecessora, cumpriu esse propósito validamente.
O fato é que, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, não há mais o supedâneo jurídico para viabilizar o reconhecimento do direito de percepção de adicionais para a carreira até a vigência da Lei Complementar nº 380/2024, ou seja, até o dia 05 de julho de 2024.
É que a declaração de inconstitucionalidade possui efeito ex tunc e deve retroagir ao período em que a lei inconstitucional foi editada, a fim de que os seus efeitos deixem de existir no mundo jurídico, tal qual jamais tivesse sido criada.
A nulidade dos efeitos da Lei Complementar nº 370/2023, que decorre da inconstitucionalidade declarada, por possuir efeitos ex tunc, faz com que a norma jamais tenha sido validamente criada, o que demonstra que a regra instituída pela Lei Complementar nº 353/2022, que transferiu o regime remuneratória da Guarda Civil Metropolitana ao regime de subsídios, permanecesse vigente até a Lei Complementar nº 380/2024.
Até porque o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 370/2023, não modulou os efeitos de sua decisão, o que impõe a aplicação do efeito retroativo para afastar do mundo jurídico as consequências da lei inconstitucional.
Sendo assim, tendo em vista que o regime de subsídios é incompatível com a percepção de adicionais, o período anterior à vigência da Lei Complementar nº 380/2024 não viabiliza a percepção do adicional de tempo de serviço.
No mais, cumpre mencionar que a declaração de inconstitucionalidade mencionada invalidou todos os efeitos da Lei Complementar nº 370/2023 em relação aos seus artigos 4º a 11 e os Anexos I e II, o que significa dizer que, além de afastar a migração do regime de remuneração dos servidores ao sistema de vencimentos em período anterior à Lei Complementar nº 380/2024, também nulificou a cláusula de barreira prevista no § 3º do artigo 50 da Lei nº 9.354/2013, pois a sua redação foi dada por uma norma inconstitucional e, portanto, inválida.
Nesse contexto, a regra aplicável para a carreira da Guarda Civil Metropolitana é a de que o regime remuneratório é o sistema de vencimentos a partir da vigência da Lei Complementar nº 380/2024, ou seja, o dia 05 de julho de 2024, mas sem a preservação da cláusula de barreira prevista § 3º do artigo 50 da Lei nº 9.354/2013, já que a Lei Complementar nº 370/2023 foi declarada inconstitucional.
E como consequência dessa conclusão, no período anterior ao dia 05 de julho de 2024, a carreira não faz jus à percepção de adicionais ou acréscimos remuneratórios, inclusive o adicional de tempo de serviço, pois trata-se de período que, com a anulação dos efeitos da norma inconstitucional, a regra válida é a que impunha o sistema de subsídios aos servidores, o qual, como visto, é incompatível com a percepção de verbas de referida natureza.
Logo, os servidores regidos pela Lei nº 9.354/2013, na atualidade, fazem jus à percepção do adicional de tempo de serviço, uma vez que o artigo 50 da legislação de regência, afastados os trechos inconstitucionais, fixou que “a remuneração dos servidores ocupantes dos cargos de Guarda Civil Metropolitano de Goiânia é composta pelo vencimento, adicional de titulação e aperfeiçoamento e demais vantagens pecuniárias previstas em lei, inclusive da Lei Complementar nº 011, de 11 de maio de 1992”, o que engloba o adicional de tempo de serviço.
2.3 Da contagem do tempo de serviço
O adicional de tempo de serviço é um benefício cujo fato gerador é apenas o efetivo exercício da função pública. O artigo 90-A do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia é claro em definir que, “por quinquênio de efetivo exercício no serviço público, será concedido ao servidor um adicional correspondente a 10% (dez por cento) do vencimento de seu cargo efetivo, até o limite de 07 (sete) quinquênios”.
A percepção do acréscimo remuneratório decorrente do referido adicional retroage à data em que o servidor completou o tempo de serviço exigido, conforme define o § 2º do artigo 90-A da Lei Complementar nº 11/1992.
Mas houve um período em que os adicionais não poderiam ser implantados na folha de pagamento dos servidores em razão das medidas de contenção de despesas no funcionalismo público que decorreram do período de pandemia, o que desencadeou debates a respeito da possibilidade de contabilização do tempo de serviço em tal período.
Como é de comum sabença, a crise sanitária vivenciada pela pandemia do Covid-19 exigiu a adoção de medidas de contenção de despesas no funcionalismo público, de sorte que foi editada a Lei Complementar Federal nº 173/2020, que, em seu artigo 8º, proibiu, além de outras medidas, a concessão de vantagens e aumentos aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Tais disposições legais em alusão foram objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.311.741 SP (Tema 1137), no qual se fixou a seguinte tese:
É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).
Já no ano de 2022, a Lei Complementar Federal nº 191/2022 alterou o dispositivo acima referenciado e estabeleceu novos contornos acerca das despesas com o funcionalismo público:
§ 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que:
I - para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço;
II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado;
III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo;
IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022.
Contudo, embora os efeitos financeiros tenham sido impactados, da leitura acurada da legislação trazida à colação, é possível dessumir que o computo do período aquisitivo dos quinquênios não foi prejudicado pelas medidas de contenção de gastos, ocorrendo, tão somente, previsão de suspensão do pagamento dos respectivos reflexos financeiros até o dia 1º de janeiro de 2022.
Dúvidas não restam, portanto, de que os servidores cujo período aquisitivo para percepção do quinquênio foi implementado durante a vigência das regras de vedações de aumento de despesas, ou seja, até o dia 31 de dezembro de 2021, farão jus à percepção do pagamento retroativo a partir do dia 1º de janeiro de 2022.
Nesse sentido, inclusive, é o entendimento que vem se sedimentando na jurisprudência das Turmas Recursais Goianas e no Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
RECURSO INOMINADO. JUIZADO DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. PAGAMENTO RETROATIVO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL. GUARDA CIVIL. REQUISITOS LEGAIS PARA O DEFERIMENTO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS PREENCHIDOS. GRATIFICAÇÃO NATALINA. DIREITO AO QUINQUÊNIO. SENTENÇA MANTIDA. (...) 13. Por derradeiro, em relação ao quinquênio, o Supremo Tribunal Federal ao analisar a constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar Federal n.º 173/2020 (Tema 1137), que impôs diversas vedações até 31/12/2021, direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal, no julgamento do referido tema de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.311.741 SP, de Relatoria do Ministro Luiz Fux, cujo julgamento transitou em julgado no dia 03/06/2021, fixou a seguinte tese: É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). 14. Outrossim, a Lei Complementar nº 191/2022, alterou a Lei Complementar nº 173/2020, possibilitando o pagamento de quinquênios a partir do dia 1º de janeiro de 2022, cujos períodos tenham sido completados até 31/12/2021, confira-se: Art. 8º. § 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: I para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço; II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado; III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo; IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022. 15. Portanto, não merece prosperar a tese esposada pelos recorrentes de que não podem assumir a despesa com o pagamento em virtude dos decretos editados, uma vez que não são aptos a suprimir a lei, mormente por se tratarem de atos hierarquicamente inferiores. Assim, não há que se falar em ofensa ao princípio da Separação dos Poderes a apreciação de seu cumprimento. 16. Outrossim, é dever do Chefe do Poder Executivo o prévio estudo das possibilidades orçamentárias do município antes de propor e sancionar leis conferindo direito ao qual não poderá, de fato, adimplir. 17. Insta salientar, por oportuno, que a jurisprudência pátria possui entendimento pacífico no sentido de que o servidor municipal não pode ser prejudicado pela simples alegação de possível violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, mormente quando tal argumento carece de comprovação fática nos autos. Assim, a alegação de insuficiência de recursos do Poder Público para suportar as despesas, depende de objetiva demonstração de comprometimento das finanças, o que não sucedeu na presente hipótese. 18. Dessa maneira, a lei orçamentária deve ser confeccionada de modo a abarcar todas as despesas administrativas, inclusive com a folha de pessoal e respectivos direitos dos servidores, com as respectivas fontes de receita. Eventual descuido ou irresponsabilidade do Administrador nesse particular não lhe garante o direito de recusar o cumprimento de obrigação financeira legítima, ao fundamento de necessidade de observância da Lei de Responsabilidade Fiscal, motivos pelos quais a sentença, nesse particular, também é irretocável. 19. Ante o exposto, CONHEÇO do recurso, mas NEGO-LHE PROVIMENTO. Condeno os recorrentes ao pagamento dos honorários advocatícios, ora fixados em 20% (vinte por cento) do valor atualizado da causa, a teor do art. 55 da Lei nº 9.099/95. (TJGO, Recurso Inominado Cível nº 5211755-64.2023.8.09.0051, Rel. LUIS FLAVIO CUNHA NAVARRO, 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais, julgado em 19/10/2023, DJe de 19/10/2023).
RECURSO INOMINADO. JUIZADO DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. PAGAMENTO RETROATIVO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL. GUARDA CIVIL. REQUISITOS LEGAIS PARA O DEFERIMENTO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS PREENCHIDOS. INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA. GRATIFICAÇÃO NATALINA. DIREITO AO QUINQUÊNIO. DIFICULDADES FINANCEIRAS. IRRELEVÂNCIA JURÍDICA. RECURSOS CONHECIDOS. RECURSO INTERPOSTO PELO 2º RECORRENTE PROVIDO. RECURSO INTERPOSTO PELO 1º RECORRENTE DESPROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. (...) 17. Em relação ao quinquênio, o artigo 90-A do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Goiânia (incluído pela Lei Complementar nº 343/2021), preconiza que a cada cinco anos de efetivo serviço público, será concedida gratificação adicional de 10% (dez por cento) sobre o vencimento de seu cargo efetivo, veja-se: Art. 90-A. Por quinquênio de efetivo exercício no serviço público, será concedido ao servidor um adicional correspondente a 10% (dez por cento) do vencimento de seu cargo efetivo, até o limite de 07 (sete) quinquênios. § 1º Os quinquênios são inacumuláveis, nos termos do artigo 64 desta lei. § 2º O adicional é devido a partir do dia imediato àquele em que o servidor completar o tempo de serviço exigido. § 3º O servidor que exercer, cumulativa e legalmente, mais de um cargo, terá direito ao adicional relativo a ambos, não sendo permitida a contagem de tempo de serviço concorrente. 18. Nesse contexto, considerando que o quinquênio, segundo o Estatuto Municipal, deve ser calculado com base nos vencimentos do cargo, não há que se estender o cálculo sobre o valor das vantagens pessoais e gratificações, posto que essas compõem apenas a remuneração. 19. Analisando as fichas financeiras da parte autora, notadamente a do ano de referência de 2022 (evento nº 01, arquivo 13), nota-se que atualmente o 2º Recorrente está recebendo um adicional correspondente a 20% (vinte por cento) do vencimento de seu cargo efetivo referente ao quinquênio, sendo que desde 11/09/2021 deveria receber 30% (trinta por cento) do vencimento, contudo, com o advento do artigo 8º, inciso IX, da Lei Complementar Federal n.º 173/2020, o período de 28/05/2020 a 31/12/2021 não poderia ser contado como período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de quinquênios. 20. Frise-se, que o Supremo Tribunal Federal ao analisar a constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar Federal n.º 173/2020 (Tema 1137), que impôs diversas vedações até 31/12/2021, direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal, no julgamento do referido tema de Repercussão Geral no Recurso Extra
