Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA 5ª Vara da Fazenda Pública de Salvador PROCESSO nº: 8084551-55.2020.8.05.0001 INTERESSADO: ECOPOSTOS - COMBUSTIVEIS E SERVICOS LTDA INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR - PROCON/BA, ESTADO DA BAHIA SENTENÇA Vistos. Vistos, etc. Trata-se de AÇÃO ANULATÓRIA COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA proposta por ECOPOSTOS COMBUSTÍVEIS E SERVIÇOS LTDA em face do ESTADO DA BAHIA e do PROCON/BA. A parte autora alega, em síntese, que foi autuada pelo PROCON/BA em 17 de março de 2014, por meio do Auto de Infração nº 6909, sob o fundamento de que o estabelecimento não exibia cartaz ou letreiro digital com a razão entre o preço do etanol e da gasolina, em descumprimento à Lei Municipal nº 8.511/2013. Esclareceu que a referida lei entrou em vigor em 13 de março de 2014, apenas 4 dias antes da autuação. Destacou que o artigo 2º da lei municipal prevê multa fixada no valor de 3 salários mínimos como penalidade para a infração, mas o PROCON/BA aplicou multa histórica de R$ 45.870,68 (quarenta e cinco mil, oitocentos e setenta reais e sessenta e oito centavos), posteriormente atualizada para R$ 69.102,69 (sessenta e nove mil, cento e dois reais e sessenta e nove centavos) em janeiro de 2020. A autora afirmou que apresentou defesa e recurso administrativos, nos quais alegou a primariedade da empresa, o curto período entre a vigência da lei e a autuação, e a existência de exibição ostensiva dos preços individuais dos combustíveis, mas ambos foram improvidos. Requereu a declaração de nulidade da decisão administrativa e do Auto de Infração nº 6909, com o cancelamento definitivo da multa, ou, subsidiariamente, a redução do valor da multa ao patamar de 3 salários mínimos, com base no artigo 2º da Lei Municipal nº 8.511/2013. Pleiteou ainda a concessão de tutela de urgência para suspender a exigibilidade do débito e os efeitos do protesto, e os benefícios da gratuidade de justiça. A requerente protocolou pedido de tutela provisória de urgência incidental, noticiando que fora surpreendida com intimação do 4º Tabelionato de Protesto de Títulos e Documentos de Salvador comunicando a inscrição em dívida ativa da CDA nº 02895.021.20, no valor de R$ 52.466,74, com origem na multa objeto da presente ação. Requereu a suspensão da exigibilidade do crédito e a sustação dos efeitos do protesto. Foi proferida a decisão interlocutória (id 93935509) que concedeu a tutela de urgência para suspender a exigibilidade do débito decorrente da multa e determinar a sustação dos efeitos do protesto da CDA nº 02895.021.20. Na mesma decisão, o Juízo excluiu o PROCON/BA do polo passivo, por integrar a Administração Pública direta, indeferiu o pedido de gratuidade de justiça com base na Súmula 481 do STJ, e condicionou a eficácia da tutela ao recolhimento das custas processuais. Citado, o ESTADO DA BAHIA apresentou contestação, sustentando, em síntese, a presunção de legitimidade dos atos administrativos emanados do PROCON/BA no exercício do poder de polícia; a impossibilidade de revisão do mérito do ato administrativo pelo Poder Judiciário; a regularidade do processo administrativo que culminou na aplicação da penalidade, com observância do contraditório e da ampla defesa; a autonomia federativa dos entes para graduação da multa, argumentando que o PROCON/BA não está adstrito ao valor fixo da lei municipal, podendo aplicar as sanções previstas nos artigos 56 e 57 do CDC; a proporcionalidade do valor da multa; a ausência de prova de vícios pelo autor, com base no ônus probatório (artigo 373, I, do CPC); a existência de periculum in mora inverso; e a necessidade de caução para a concessão da liminar. Ao final, requereu a improcedência da ação e a condenação da autora em custas e honorários. Na mesma oportunidade, informou a interposição de Agravo de Instrumento. A parte autora apresentou réplica (id 135365429), reiterando seus argumentos e rebatendo a tese de autonomia federativa, sustentando que a lei municipal que tipifica a infração também fixou a penalidade, não cabendo ao PROCON aplicar valor diverso. A autora requereu julgamento antecipado da lide (id 151099130), sustentando que a matéria é exclusivamente de direito. O Estado, de igual modo (id 154561756), informou não ter provas a produzir e requereu o julgamento antecipado do mérito. O Agravo de Instrumento interposto pelo Estado não foi provido pela Terceira Câmara Cível, mantendo a decisão que concedeu a tutela. Após, vieram-me os autos conclusos. É O RELATÓRIO. DECIDO. DA LEGITIMIDADE PASSIVA Ab initio, quanto à legitimidade passiva, o PROCON foi excluído do polo passivo pela decisão interlocutória de id 93935509, sob o fundamento de que integra a Administração Pública direta do Estado da Bahia, não possuindo personalidade judiciária para figurar no polo passivo. Dessa decisão não houve recurso quanto a este ponto específico, de modo que resta mantida a exclusão, figurando como único réu o ESTADO DA BAHIA. DO MÉRITO Verifico que ambas as partes requereram expressamente o julgamento antecipado do mérito. As questões controvertidas prescindem de dilação probatória, sendo solucionável com base nos documentos já constantes dos autos. Presente, portanto, a hipótese do art. 355, inciso I, do CPC. No mérito, cinge-se a controvérsia na legalidade e proporcionalidade da multa administrativa aplicada pelo PROCON, em desfavor da demandante. A controvérsia central do pedido principal reside em saber se o PROCON/BA, ao aplicar a multa à autora, estava vinculado ao valor fixo de 03 salários mínimos previsto no art. 2º da Lei Municipal nº 8.511/2013, ou se podia aplicar valor diverso com fundamento nos artigos 56 e 57 do CDC, em razão da autonomia federativa dos entes estaduais. A Lei Municipal nº 8.511/2013, com vigência a partir de março de 2014 (90 dias após a publicação, consoante seu artigo 4º), criou a obrigação de os postos revendedores de combustível exibirem cartaz ou letreiro digital com a razão entre o preço do etanol e da gasolina (artigo 1º) e estabeleceu, no artigo 2º, a penalidade para o descumprimento: multa fixada em 03 salários mínimos. A autora foi autuada em 17 de março de 2014, apenas 4 dias após o início da vigência. O auto de infração foi lavrado com base na referida lei municipal, mas a multa aplicada pelo PROCON/BA foi de R$ 45.870,68 (valor histórico), monta que corresponde a aproximadamente 63 salários mínimos da época (considerando o salário mínimo de R$ 724,00 em 2014). Desse modo, a multa superou em mais de 20 vezes o limite máximo previsto na própria lei que tipifica a conduta. A divergência entre a penalidade legal e a efetivamente aplicada é o núcleo do pedido de nulidade. A autora sustenta que a lei municipal que criou a obrigação também fixou a penalidade, de modo que a aplicação de valor superior constitui violação ao princípio da legalidade (artigo 5º, II, da Constituição Federal), configurando excesso de poder pela Administração Pública. O argumento é que o administrador público não pode, ao arrepio da lei que tipifica a infração, majorar a sanção com base em critérios subjetivos não previstos na norma específica. O Estado da Bahia, em sua defesa, alega que o PROCON, como órgão estadual integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, possui autonomia federativa (artigo 1º da CF/88) para aplicar as sanções previstas no CDC, não estando adstrito ao valor fixo estabelecido na lei municipal. Segundo o Estado, a lei municipal apenas tipifica a conduta, mas o poder sancionatório decorre do CDC e do Decreto Federal nº 2.181/97, que autorizam a gradação da multa segundo critérios próprios (gravidade, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor). Para o deslinde da questão, é necessário distinguir dois planos - o da obrigação criada e o da sanção aplicável. A Lei Municipal nº 8.511/2013 instituiu um dever específico de informação ao consumidor no âmbito do Município de Salvador. O PROCON, no exercício do poder de polícia que lhe é conferido, detém competência para fiscalizar o cumprimento desse dever e aplicar as sanções administrativas cabíveis. Todavia, a própria lei que criou a obrigação estabeleceu, de modo expresso, a penalidade para o seu descumprimento: multa fixada em 03 salários mínimos. Essa fixação não é aleatória, pois decorre da opção do legislador municipal, no âmbito de sua competência para legislar sobre interesse local (art. 30, I, CF), de estabelecer uma sanção determinada e proporcional à conduta. Nesse contexto, se a lei que tipifica a infração já estabelece a penalidade, a autoridade administrativa, ao meu sentir, não pode desconsiderar esse limite e aplicar sanção muito superior com base em legislação genérica, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade estrita, que exige que tanto a conduta quanto a sanção estejam previstas em lei. O administrador público está adstrito ao princípio da legalidade, consoante art.37, caput, da CRFB, não podendo agir além do que a lei lhe autoriza. Assentada a premissa de que o valor máximo da multa é o fixado na Lei Municipal nº 8.511/2013, a conclusão é que a penalidade aplicada pelo PROCON, no montante histórico de R$ 45.870,68, extrapolou flagrantemente o limite legal, configurando violação ao princípio da legalidade e excesso de poder punitivo. Ressalte-se que verifica-se do auto de infração de id. 70855713 - pag 2, que a autoridade administrativa que exerceu o poder de polícia motivou a autuação com base na referida legislação municipal, vinculando desta forma a motivação do ato administrativo. Descabe, portanto, a posteriori, alterar a motivação do ato administrativo, que é vinculada, para viabilizar o aumento da penalidade. Em outras palavras, se o reconhecimento da violação do direito ao consumidor foi motivado através da Lei Municipal nº 8.511/2013 a sanção estabelecida deve ser limitada àquela descrita neste diploma legal. Ademais, registre-se que o artigo 57 do CDC estabelece os critérios para a gradação da multa administrativa nas relações de consumo. O referido diploma estabelece, em seu artigo 57, que a pena de multa será graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor. Todavia, esse dispositivo legal deve ser interpretado em conjunto com a legislação de regência específica. Quando a lei que tipifica a infração - no caso, a lei municipal - já estabelece o valor da multa, o administrador não pode ignorar esse limite e aplicar valor diverso com base exclusivamente nos critérios gerais do CDC, pois isso equivaleria a substituir a vontade do legislador pela vontade do aplicador. O CDC e o Decreto nº 2.181/97 conferem à autoridade administrativa o poder de graduar a multa dentro dos limites legais, mas não autorizam a superação do teto fixado na lei específica que define a infração. Acrescente-se que a autuação ocorreu apenas 4 dias após a entrada em vigor da lei municipal, circunstância que reforça a ausência de intencionalidade na conduta e o caráter meramente formal da infração. Em sede de defesa administrativa, a autora comprovou a imediata regularização da situação, demonstrando a inexistência de dano concreto aos consumidores, que já dispunham da informação individual dos preços dos combustíveis de forma ostensiva. Por fim, cumpre destacar que no Agravo de Instrumento nº 8014758-95.2021.8.05.0000, interposto pelo Estado da Bahia contra a decisão que deferiu a tutela de urgência nestes mesmos autos, o TJBA, pela Terceira Câmara Cível, negou provimento ao recurso, mantendo a suspensão da exigibilidade da multa. Embora aquele julgamento não tenha apreciado o mérito da ação anulatória, a decisão reconheceu a plausibilidade da tese da autora quanto à ilegalidade do ato administrativo, ao afirmar que "o Poder Judiciário pode e deve adentrar no mérito do ato administrativo, seja ele de natureza vinculada ou discricionária, a fim de analisar a sua legalidade e consonância com os princípios e normas vigentes". O acórdão também destacou que a manutenção da decisão recorrida "poderia resultar prejuízos relevantes ao agravado, quando vem a Juízo alegar a nulidade e insubsistência dos autos de infrações questionados". De se reconhecer, pois, a nulidade da multa administrativa aplicada pelo réu à autora, por violação ao princípio da legalidade, uma vez que o valor arbitrado extrapolou o limite máximo de 03 salários mínimos previsto no artigo 2º da Lei Municipal nº 8.511/2013, que rege especificamente a infração em questão. Outrossim, ainda que superada a questão da vinculação ao valor fixo da lei municipal, a multa aplicada pelo PROCON também se revela desproporcional e desarrazoada, não resistindo ao controle judicial de legalidade e proporcionalidade que o Judiciário pode e deve exercer sobre os atos administrativos sancionadores. O contexto fático da infração é determinante para essa análise. A Lei Municipal nº 8.511/2013 entrou em vigor em 13 de março de 2014, após vacatio legis de 90 dias. A autuação ocorreu em 17 de março de 2014, apenas 4 dias após o início da vigência. Esse curtíssimo intervalo impede a presunção de dolo ou culpa grave na conduta da autora, que simplesmente não teve tempo material razoável para se adaptar à nova obrigação legal. A empresa, em sua defesa administrativa, comprovou a imediata regularização da situação após a autuação. A natureza da conduta também pesa contra a severidade da sanção. A infração consistiu na ausência de cartaz ou letreiro digital demonstrando a razão entre o preço do etanol e da gasolina. Trata-se de infração ao direito à informação que não representa risco à saúde, à segurança ou à integridade física dos consumidores. Não houve dano patrimonial concreto a consumidor individualizado. Os preços individuais dos combustíveis (etanol e gasolina) estavam ostensivamente exibidos no estabelecimento, conforme registrado nos documentos adunados, permitindo ao consumidor, por meio de simples cálculo, saber qual combustível era mais vantajoso. O potencial lesivo da conduta foi, portanto, mínimo. De se destacar que a autora é primária na presente autuação, não possuindo autuações anteriores perante o PROCON, conforme alegado na defesa administrativa e não contestado pelo Estado. A primariedade é circunstância atenuante relevante, expressamente prevista no art. 25, inciso II, do Decreto Federal nº 2.181/97, que considera como atenuante "ser o infrator primário". A dosimetria da multa aplicada pelo órgão não observou, de forma concreta e fundamentada, os critérios estabelecidos na legislação consumerista. A decisão administrativa de primeiro grau, proferida em setembro de 2014, limitou-se a mencionar genericamente que a multa levava em conta "a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor", sem demonstrar, com elementos objetivos, como cada um desses critérios incidiu no cálculo do valor final de R$ 45.870,68. Não houve indicação concreta de qual seria a vantagem econômica auferida pela autora. Não houve demonstração de como a gravidade da conduta (infração meramente documental, 4 dias após vigência da lei) justificava valor tão elevado. Não houve análise detida da condição econômica da autuada, que juntou aos autos extratos bancários com saldos negativos e contrato de prorrogação de empréstimo, indicando dificuldades financeiras. A ausência de fundamentação concreta viola o dever de motivação dos atos administrativos e inviabiliza o controle de legalidade da sanção. A desproporção entre o valor da multa e a penalidade prevista na lei municipal que tipifica a infração é eloquente. Enquanto o artigo 2º da Lei Municipal nº 8.511/2013 estabelece multa fixa de 03 salários mínimos, o PROCON/BA aplicou multa de R$ 45.870,68, valor que corresponde a aproximadamente 63 salários mínimos da época (considerando o salário mínimo de R$ 724,00 em 2014). A diferença é de mais de 20 vezes o teto legal. Mesmo que se considere que o órgão estadual não está adstrito ao valor fixo da lei municipal para graduar a multa, a disparidade entre o previsto na lei que criou a obrigação e o efetivamente aplicado, sem justificativa idônea, revela a desproporcionalidade da medida. A condição econômica da autora, posta nos autos por meio de documentos financeiros (extratos bancários de abril a julho de 2020, todos com saldos negativos, e contrato de prorrogação de parcelas de empréstimo bancário), evidencia que não se trata de empresa de grande porte com elevada capacidade financeira. Aplicando esses parâmetros ao caso concreto, verifica-se que a decisão administrativa do réu, ao fixar a multa em R$ 45.870,68, limitou-se a invocar genericamente os critérios do artigo 57 do CDC, sem demonstrar objetivamente: a gravidade específica da conduta (infração documental, 4 dias após vigência, sem dano concreto), a vantagem efetivamente auferida (inexistente ou baixíssima), as circunstâncias atenuantes (primariedade, regularização imediata), a extensão do dano (mínimo ou inexistente), os antecedentes da autuada (nenhum) e sua condição econômica real (posto de combustível de médio/pequeno porte com dificuldades financeiras comprovadas). A ausência dessa fundamentação concreta, aliada à patente desproporção entre a sanção e a infração, torna a multa insuportável, conforme exposto alhures. Destarte, forçosa a procedência do pleito autoral. Ex positis, nos termos do art. 487, I do CPC, CONFIRMO A TUTELA DE URGÊNCIA e EXTINGO O PROCESSO, COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, JULGANDO PROCEDENTES os pedidos autorais para: a) ANULAR a decisão administrativa proferida no âmbito do Processo Administrativo nº 2014-01-212 do PROCON/BA, declarando insubsistente o Auto de Infração nº 6909 e cancelando definitivamente a multa no valor histórico de R$ 45.870,68, bem como a Certidão de Dívida Ativa nº 02895.021.20, dela decorrente; b) DETERMINAR, em definitivo, a suspensão da exigibilidade do débito e a sustação dos efeitos do protesto da CDA nº 02895.021.20 levado a efeito no 4º Tabelionato de Protesto de Títulos e Documentos de Salvador, determinando que esta sentença, uma vez transitada em julgado, sirva como ordem definitiva para o cancelamento do protesto e da inscrição em dívida ativa, devendo os emolumentos decorrentes da baixa do protesto serem ressarcidos pelo Estado ao autor . CONDENO o ESTADO DA BAHIA ao pagamento de honorários advocatícios, que arbitro no importe de 15% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 4º, III, do CPC, bem como à devolução das custas já pagas pela parte Autora, incluindo as taxas e emolumentos necessários à baixa do protesto. Oficie-se ao 4º Tabelionato de Protesto de Títulos e Documentos de Salvador para ciência e cumprimento desta decisão, podendo a parte autora, de posse desta sentença, adotar as providências administrativas necessárias para o cancelamento definitivo do protesto e da inscrição em dívida ativa. Sentença não sujeita à remessa necessária, nos termos do art. 496, parágrafo 3º, II, do CPC. Publique-se. registre-se Intime-se Salvador/BA, datado e assinado eletronicamente. Emília Gondim Teixeira Juíza de Direito Auxiliar (Decreto Judiciário nº 1.711/2026)
