Ementa
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. SUSPENSÃO ADMINISTRATIVA DE PROGRESSÕES FUNCIONAIS. ARTIGO 3º DA LEI ESTADUAL 3.901/2022. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. ARTIGOS 1º, 2º E 4º DA LEI ESTADUAL 3.901/2022. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. SUBMISSÃO AO CRONOGRAMA DE CONCESSÃO E PAGAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. LIVRE VONTADE E ESCOLHA DO SERVIDOR. POLICIAL CIVIL. PROGRESSÕES HORIZONTAL E VERTICAL NOS QUADROS DA CARREIRA. DEFERIMENTO COLEGIADO DO CONSELHO SUPERIOR DA POLÍCIA CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE REENQUADRAMENTO REMETIDO À SECAD. RECUSA DA ADMINISTRAÇÃO NO CUMPRIMENTO. ILEGALIDADE. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇMENTÁRTIA. INCABÍVEL. TEMA REPETITIVO 1.075 DO STJ. VIOLAÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONFIGURAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. 1. É possível o controle de constitucionalidade por via difusa no mandado de segurança, nos casos em que a controvérsia constitucional qualifique-se como questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. 2. Os arts. 1º, 2º, II, e 4º da Lei Estadual nº 3.901/2022 devem ser interpretados de acordo ou conforme a Constituição Federal, no sentido de que se trata de diretrizes voltadas única exclusivamente para que a Administração Pública estadual possa colocar em ordem as progressões e o pagamento do retroativo não concedidas e pagos, respectivamente, aos seus servidores, quando aceita, por sua livre vontade e escolha, pelo servidor a ela se submeter, sendo certo que inexiste impedimento para que possa ele buscar perante o Judiciário a tutela de um direito subjetivo já incorporado ao seu patrimônio, sob pena de se violar os princípios da separação de poderes (art. 2º da CF/88), do acesso à Jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF/88) e da à irretroatividade da lei (art. 5º, XXXVI, da CF/88). 3. O art. 3º da Lei Estadual 3.901/2022, por outro lado, é materialmente inconstitucional, pois não pode a Administração Pública, sem adotar previamente as medidas de contenção de gastos estabelecidas na Constituição Federal, editar lei estadual prevendo, em flagrante violação ao art. 169, § 3º, da CF, a suspensão de direitos subjetivos incorporados ao patrimônio jurídico do servidor público sob o pretexto de reorganizar, pela consolidação de um déficit, seu quadro orçamentário e financeiro. 4. A Lei Estadual nº 1.650/2005, em seu artigo 3º, inciso X, estabelece competir ao Conselho Superior da Polícia Civil analisar e deliberar sobre a evolução do policial civil, em decisão a ser tomada por maioria absoluta dos votos, em caráter normativo, significando, portanto, que, uma vez aprovada, deve ser cumprida, cabendo ao Secretário de Estado da Administração, por competência, apenas e tão somente, implementar o direito já reconhecido, mediante a promoção dos meios e caminhos adequados para a publicação do respectivo ato administrativo na imprensa oficial. 5. No caso em apreço, verificado que o Conselho Superior da Polícia Civil do Estado do Tocantins, através de processo administrativo hígido e sem mácula que possa contaminá-lo, aprovou e decidiu, legitimamente, pela evolução funcional do policial civil requerente, cabe ao secretário de Estado da Administração, por deve e competência legal, sem margem para discricionariedade, promover todos os meios e caminhos administrativos para que o direito concedido seja implementado, abstendo-se de praticar condutas que caracterizem omissão ou preterição. 6. Os gastos com o implemento de progressões dos servidores já estão previstos em dotação orçamentária, razão pela qual a Administração não pode se negar a implementá-los, sob a justificativa de ausência de recursos orçamentários, sobretudo, porque tal atitude fere o direito subjetivo do servidor público diante do não recebimento de vantagens asseguradas por lei. 7. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1.878.849/TO, sob a sistemática dos recursos representativos da controvérsia (Tema 1.075), assentou que a progressão não se confunde com extensão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação remuneratória a qualquer título e, por ser uma determinação legal, está contemplada na ressalva do art. 21, parágrafo único, I, da LRF, assim como o poder público, a pretexto de reorganizar suas finanças, não pode deixar de conceder e implementar a progressão devida, sem, antes, valer-se das medidas de contenção postas no art. 169, § 3º, da CF/1988), consistente, primeiro, na redução dos cargos comissionados e função de confiança; não surtindo efeito, na exoneração dos servidores não estáveis; e, por fim, a própria exoneração dos servidores estáveis. 8. Ordem concedida para o fim de, afastando as diretrizes da Lei Estadual nº 3.901/2022, em decorrência da interpretação conforme a Constituição dos arts. 1º, 2º, II, e 4º e do reconhecimento da inconstitucionalidade material pela via difusa do art. 3º, por ofensa ao art. 169, § 3º, da CF, ordenar que a autoridade coatora adote todas as providências administrativas necessárias e úteis à efetivação das progressões ora almejadas pelo impetrante.
In casu, a parte autora teve a progressão implementada pela PORTARIA nº 461 de 30/05/2023, DOE nº 6342 de 02/06/2023, com efeitos retroativos a 01/10/2021, restando apenas o valor retroativo a ser quitado.
Sobre esse tema, vejamos a jurisprudência desta Turma Recursal:
EMENTA: RECURSO INOMINADO CÍVEL. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. RETROATIVOS DE PROGRESSÃO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DA PARTE AUTORA. INSURGÊNCIA PROSPERA. PROGRESSÃO IMPLEMENTADA PELA ADMINISTRAÇÃO ANTES DA EDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 02/2019. APLICAÇÃO DA TESE FIRMADA NO PUIL Nº 0000427-52.2022.8.27.2700. AFASTADA A INCIDÊNCIA DAS LEIS ESTADUAIS Nº 3.462/2019 E Nº 3.901/2022. A LRF NÃO PODE SERVIR DE FUNDAMENTO PARA ELIDIR O DIREITO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DE PERCEBER VANTAGEM LEGITIMAMENTE ASSEGURADA POR LEI. DIREITO AO RETROATIVO RECONHECIDO. SENTENÇA REFORMADA. (TJTO, RECURSO INOMINADO CÍVEL Nº 0013121-34.2020.8.27.2729/TO, Rel. DEUSAMAR ALVES BEZERRA, 2ª TURMA RECURSAL, julgado em 20/03/2023)
Ademais, o usual argumento utilizado pelo Estado do Tocantins, de que os gastos advindos com o pagamento da progressão ultrapassariam o valor delimitado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é ineficiente quando esta própria prevê, de forma expressa, medidas a serem adotadas em casos tais, vejamos:
Lei Complementar 101/2000
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4 o do art. 169 da Constituição.
Constituição Federal
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
Nesse cenário, forçoso concluir que a alegada insuficiência de dotação orçamentária é frágil diante das soluções apontadas pela própria lei cogente, de políticas financeiras para reajustar-se ao limite prudencial, a fim de readequar o gasto com pessoal. Vejamos:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. POLICIAL CIVIL. PROGRESSÃO FUNCIONAL IMPLEMENTADA. DIREITO AOS VALORES RETROATIVOS. ALEGAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA. TESE INSUBSISTENTE. JUSTIFICATIVA NA LIMITAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INOPONÍVEL. DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES STJ. INAPLICABILIDADE DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº02/2019, CONVERTIDA NA LEI ESTADUAL 3.462/2019. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. O autor, ora apelado, objetiva cobrança de diferença salarial referente à progressão funcional já concedida; de maneira que, estando o ente estatal inadimplente no pagamento, e não tendo justificativa plausível a escusar sua obrigação em pagar o vindicado pelo servidor público, são devidas as verbas retroativas pleiteadas.2. Com efeito, é devida a condenação do Estado ao pagamento retroativo de progressão já reconhecida e implementada, não servindo para afastar o direito do servidor público, as alegações fundadas em indisponibilidade financeira e nas limitações oriundas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Frisa-se que, a LRF excetua expressamente as decisões judiciais da limitação (art. 22, I, da LRF). 3. A progressão funcional decorrente de lei há muito tempo editada gera presunção de reserva de valores, o que afasta a invocação da lei de responsabilidade fiscal. (STJ. RMS 53.719/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/05/2017, DJe 19/05/2017). No caso, o direito do requerente encontra-se amparado em lei, fazendo jus, portanto, ao pagamento dos valores retroativos. Logo, tendo a Administração Pública implementado a progressão, não pode se furtar à obrigação, sob alegação de extrapolação do limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do STJ e desta Corte de Justiça. 4. Não se aplica à demanda a Medida Provisória nº 02/2019, convertida na Lei Estadual 3.462/2019, pois o manejo da ação originária ocorreu em data anterior à sua edição. Além disso, não se tratar de concessão de progressão, mas de cobrança de diferenças vencimentais de evolução funcional já concedida ao servidor, com publicação no Diário Oficial em período anterior à citada legislação estadual, evidenciando sua inaplicabilidade. 5. Recurso conhecido e não provido. 6. Sentença mantida. (TJTO, Apelação Cível, 0010309-87.2018.8.27.2729, Rel. EURÍPEDES DO CARMO LAMOUNIER, 4ª TURMA DA 2ª CÂMARA CÍVEL , julgado em 15/09/2021, DJe 22/09/2021 17:37:11)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SERVIDORA APOSENTADA. PAGAMENTO RETROATIVO DA PROGRESSÃO. ATO EMANADO DO SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO. PORTARIA N. 1.661/2019/GASEC, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2019, PUBLICADA NO D.O.E DE N. 5.488. IMPLEMENTAÇÃO. PAGAMENTO DEVIDO. ALEGAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA. NÃO CONSTITUEM ÓBICE À IMPLEMENTAÇÃO DA PROGRESSÃO FUNCIONAL. LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. ARTIGO 85, §4º, II, DO CPC. PRECEDENTE DO STF. SENTENÇA REFORMADA. APELO PROVIDO. 1- Portaria nº 1.661/2019/GASEC, de 18 de novembro de 2019, publicada no D.O.E. 5.488, decorre de ato do Secretário de Administração, cumprindo assim com as disposições da Lei Estadual n. 2.859 de 30/04/2014. Portanto, devida a implementação e retroativos remuneratórios da Progressão Horizontal referência "G". 2- Argumentos de ordem orçamentária e financeira, tal como os utilizados pelo apelado, não podem ser aplicados como impeditivo à implementação de direitos legalmente reconhecidos em favor da servidora, cabendo ao gestor remanejar de forma satisfatória as verbas públicas de modo a adimplir os débitos que possui. 3- Diante da sucumbência da Fazenda Pública, observa-se que a fixação dos honorários de sucumbência ocorre apenas na liquidação do decisum, nos termos do artigo 85, §4º, II, do CPC. Precedente do STF (RE 1.116.442-ED). 4- Sentença reformada. 5- Apelação cível conhecida e provida. (TJTO, Apelação Cível, 0002981-50.2020.8.27.2725, Rel. JOSÉ RIBAMAR MENDES JÚNIOR , 1ª TURMA DA 1ª CÂMARA CÍVEL , julgado em 12/05/2021, DJe 31/05/2021 17:41:32)
Assim, o fato de o Estado do Tocantins estar enfrentando uma crise econômica não pode ser utilizado como aval à não implementação de direitos adquiridos pelos servidores.
É incontroverso que os gastos com o implemento de progressões dos servidores já estão previstos em dotação orçamentária.
Desta forma, a Administração não pode se negar a aplicá-los, tampouco, deixar de efetivar o pagamento decorrente de sua implementação, sob a justificativa de ausência de recursos orçamentários.
O Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1.878.849/TO, sob a sistemática dos recursos representativos da controvérsia (Tema 1.075), assentou que a progressão não se confunde com extensão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação remuneratória a qualquer título, fixando a seguinte tese:
É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000. (original sem grifo)
Logo, a ausência do pagamento da progressão funcional fere o direito subjetivo do servidor público diante do não recebimento de vantagens asseguradas por lei.
Posto isso, com arrimo nos argumentos acima expendidos, conheço do recurso inominado e no mérito, negar-lhe provimento, para manter a sentença incólume. Quanto aos honorários, com parâmetro no art. 55, segunda parte, da Lei n.º 9.099/95, fixa-se à razão de 12% (doze por cento) sobre o valor da condenação. Alerto que a interposição de recurso contra esta decisão, declarado manifestamente inadmissível, protelatório ou improcedente, poderá acarretar sua condenação ao pagamento das penalidades fixadas nos arts. 1021, §4º e 1026, §2º do CPC/15. Publique-se. Intime-se. Certificado o trânsito em julgado, dê-se baixa ao Juízo de origem.