Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO MARANHÃO NAUJ – NÚCLEO DE APOIO ÀS UNIDADES JUDICIAIS SENTENÇA 1. RELATÓRIO Trata-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Maranhão em face de M. N. D. C. M., I. S. O., G. D. C. S., Maria do Rosário de Fátima Nunes Leal, A. A. B. N., Posto Atlântico Sul Ltda. e José Manoel Figueiredo de Almeida, todos devidamente qualificados nos autos (ID 17366216). Narra o Ministério Público que instaurou o Inquérito Civil nº 04/2015 para apurar supostas irregularidades no Pregão Presencial nº 34/2013, cujo objeto consistiu no fornecimento de combustíveis para veículos do Município de Paço do Lumiar, abrangendo as Secretarias de Saúde, Educação, Administração e Finanças e Desenvolvimento Social, perfazendo o valor licitado de R$ 3.257.160,00 (ID 17366216). Aduz o órgão ministerial a constatação de falhas formais no certame, tais como ausência de autuação prévia na forma da Lei nº 8.666/1993, deficiência na justificativa da contratação e nos termos de referência, assinatura do edital por pregoeira supostamente incompetente, publicação tardia do resumo contratual na imprensa oficial e não adoção do pregão eletrônico (ID 17366216). Afirma, ainda, a ilegalidade na celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 34-B, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde, em virtude de prorrogação celebrada após o término da vigência originária, sustentando a existência de despesas com abastecimento sem amparo contratual formal (ID 17366216). Imputou a conduta aos requeridos com fundamento nos artigos 10, inciso VIII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, asseverando a configuração de negligência e desídia na gestão do erário, bem como dolo em favorecer a empresa contratada, requerendo a condenação nas sanções do artigo 12, incisos II e III, do aludido diploma, além do ressarcimento dos valores repassados (ID 17366216). Atribuiu à causa o valor de R$ 3.257.160,00 e instruiu a exordial com os elementos colhidos no inquérito civil preparatório (ID 17366216). Recebida a petição inicial no rito prévio à vigência da Lei nº 14.230/2021, determinou-se o processamento do feito em segredo de justiça e a notificação preliminar dos demandados (ID 18086778). Os requeridos José Manoel Figueiredo de Almeida e Posto Atlântico Sul Ltda. apresentaram manifestação prévia (ID 25835514), impugnando o valor da causa e sustentando a ausência de dolo e de dano, bem como a efetiva entrega dos combustíveis a preços compatíveis com os de mercado. A requerida A. A. B. N. compareceu aos autos em manifestação prévia (ID 93299331), aduzindo a inépcia da petição inicial por falta de individualização do dolo específico e ausência de atos de improbidade. Em razão do advento da Lei nº 14.230/2021, o juízo adequou o rito procedimental e determinou a citação dos demandados para oferecimento de contestação (ID 98517094). A requerida M. N. D. C. M. foi devidamente citada (ID 115290256) e ofertou contestação (ID 115043453), na qual arguiu preliminar de inépcia por ausência de descrição de dolo específico e, no mérito, alegou atipicidade da conduta, ausência de lesão patrimonial e a aprovação regular com ressalvas das contas do Fundo Municipal de Saúde do exercício de 2013 perante o Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (ID 115043456). Os demandados Posto Atlântico Sul Ltda. e José Manoel Figueiredo de Almeida apresentaram contestação formal (ID 105065098), reiterando a impugnação ao valor da causa, a ausência de dano ao erário ante o fornecimento regular das mercadorias, a atipicidade sob a ótica da Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, destacando que o laudo do Laboratório de Tecnologia contra Lavagem de Dinheiro do Ministério Público atestou o repasse dos recursos a distribuidores regulares de combustível, sem qualquer desvio em proveito de agentes públicos. Os réus G. D. C. S. e I. S. O., pessoalmente citados e com procuradores habilitados nos autos (ID 96288778, 102254026, 103993446 e 167238332), deixaram transcorrer o prazo contestatório in albis. A ré Maria do Rosário de Fátima Nunes Leal, após frustradas as tentativas de citação pessoal, foi citada por edital (ID 159241851), vindo a Defensoria Pública do Estado do Maranhão, no múnus de Curadora Especial, apresentar contestação (ID 186657635), arguindo preliminar de inépcia da exordial e, no mérito, a atipicidade das condutas pela inexistência de dolo e de dano efetivo. Instado a se manifestar, o Ministério Público Estadual apresentou réplica (ID 191513472), rechaçando as preliminares e postulando a instrução probatória em audiência para oitiva de testemunhas. Vieram os autos conclusos para julgamento. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. PRELIMINARES E QUESTÕES PROCESSUAIS Inicialmente, impõe-se a análise da impugnação ao valor da causa deduzida pelos réus Posto Atlântico Sul Ltda. e José Manoel Figueiredo de Almeida (ID 105065098). O Ministério Público atribuiu à causa o montante global previsto originariamente no certame licitatório, qual seja, R$ 3.257.160,00 (ID 17366216). Contudo, nos termos do artigo 292 do Código de Processo Civil, o valor da causa deve espelhar o conteúdo patrimonial em discussão ou o proveito econômico perseguido na demanda. No âmbito da ação de improbidade administrativa, a base econômica da pretensão é delineada pelo suposto dano material imputado e pelo montante dos pagamentos cuja higidez se controverte. Na espécie vertente, o próprio órgão acusador individualizou que o total financeiro vertido à empresa contratada ao longo da execução dos ajustes somou o importe de R$ 796.219,25 (ID 17366216). Desse modo, a fixação do valor da causa com base na estimativa teórica do edital destoa da realidade fática dos autos, razão pela qual acolhe-se a impugnação ao valor da causa para fixá-lo no montante exato dos dispêndios realizados, qual seja, R$ 796.219,25. No tocante à preliminar de inépcia da petição inicial suscitada pelas defesas, verifica-se que a alegação de insuficiência na demonstração do elemento subjetivo e do prejuízo material confunde-se diretamente com o mérito da pretensão punitiva. Com efeito, as balizas fáticas e os apontamentos de irregularidades licitatórias permitiram o regular exercício do contraditório e da ampla defesa, de modo que a verificação sobre a subsunção dessas falhas ao tipo do ato de improbidade integra o exame substancial da lide. Por conseguinte, rejeita-se a preliminar de inépcia, passando-se ao enfrentamento da matéria de fundo. Em relação à revelia dos requeridos G. D. C. S. e I. S. O., cumpre ressaltar que não se opera no processo de improbidade administrativa o efeito material da presunção de veracidade das alegações de fato. Tal conclusão deflui expressamente do artigo 17, parágrafo 19, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, conjugado com o artigo 345, incisos I e II, do Código de Processo Civil, aproveitando aos réus revéis as matérias comuns deduzidas pelos litisconsortes contestantes. Por fim, quanto ao requerimento do Ministério Público para dilação probatória com a oitiva de testemunhas (ID 191513472), tem-se que o caderno processual encontra-se aparelhado por prova documental exauriente, decorrente de extenso inquérito civil, relatórios técnicos ministeriais e dados bancários. A prova testemunhal pretendida afigura-se inócua para a resolução da controvérsia, visto que a dinâmica da contratação, os preços e a entrega dos produtos foram exaustivamente documentados nos autos. Incide, portanto, o comando do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, conjugado com o artigo 17, parágrafo 10-B, inciso I, e parágrafo 11, da Lei nº 8.429/1992, impondo-se o julgamento antecipado do mérito. 2.2. MÉRITO A presente demanda submete-se ao regime jurídico instituído pela Lei nº 14.230/2021, a qual reformou substancialmente a Lei nº 8.429/1992 para harmonizar o microssistema da improbidade administrativa aos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador, na forma do artigo 1º, parágrafo 4º, da LIA. Acerca da aplicação temporal da novel legislação, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), assentou que a revogação da modalidade culposa retroage para alcançar todos os atos praticados sob a égide da lei anterior em processos em curso, sem trânsito em julgado. A tipificação de qualquer ato de improbidade administrativa insculpido nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 passou a exigir a comprovação de responsabilidade subjetiva qualificada pelo dolo específico, restando banida a figura culposa ou a responsabilização objetiva. Nesse prisma, o artigo 1º, parágrafos 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992 conceitua o dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, estabelecendo de forma peremptória que o mero exercício da função ou o desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade civil por improbidade. Sob essa premissa normativa, impõe-se a análise pormenorizada da imputação formulada pelo Parquet sob a ótica do artigo 10, inciso VIII, da Lei nº 8.429/1992. Com a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, a caracterização do tipo de lesão ao erário decorrente de frustração ou dispensa indevida de licitação deixou de admitir a presunção de dano moral ou institucional, exigindo categoricamente a comprovação de perda patrimonial efetiva, nos moldes do caput e do inciso VIII do referido artigo 10. O dano presumido (in re ipsa), outrora admitido em sede jurisprudencial pretérita, revela-se inteiramente incompatível com o ordenamento jurídico em vigor. Nesse exato sentido, o Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento quanto à exigência de dolo específico e de perda patrimonial concreta: EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. MODALIDADE EQUIVOCADA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. LEI N. 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, § 2º, DA LIA) E DANO PATRIMONIAL CONCRETO (ART. 10, CAPUT E INCISO VIII, DA LIA). INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A REDAÇÃO ATUAL DO ART. 10 DA LIA. TEMA 1.199/STF. ÓBICE DA SÚMULA N. 7/STJ. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO. A ação de improbidade administrativa foi julgada improcedente nas instâncias ordinárias, reconhecendo-se que a irregularidade na escolha da modalidade licitatória decorreu de culpa (imperícia), sem comprovação de dolo específico de causar prejuízo ao erário, e que o contrato foi devidamente executado, com entrega da obra em benefício da Administração, inexistindo sobrepreço ou dano efetivo. À luz da Lei 14.230/2021, a configuração do ato ímprobo exige a demonstração de dolo específico (art. 1º, § 2º, da Lei 8.429/1992), não sendo suficiente a mera voluntariedade ou o dolo genérico, bem como a prova de perda patrimonial efetiva para o tipo do art. 10, inclusive no inciso VIII, afastando-se a presunção de dano (in re ipsa). O entendimento do Tribunal de origem se alinha à orientação desta Corte quanto: (i) à retroatividade benéfica da Lei 14.230/2021, em consonância com o Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal; (ii) à exigência de dolo específico para os arts. 9, 10 e 11 da LIA; e (iii) à incompatibilidade do dano presumido com a atual redação do art. 10 da LIA. A pretensão recursal de alterar a conclusão do acórdão recorrido acerca da inexistência de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário demanda reexame do conjunto fático-probatório, providência vedada em recurso especial, nos termos da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça. Agravo conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. (AREsp n. 2.967.064/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 11/3/2026, DJEN de 17/3/2026.) No caso concreto, o acervo fático-probatório descarta a ocorrência dano financeiro ou desfalque patrimonial ao Município de Paço do Lumiar. A petição inicial sustentou a ocorrência de dano a partir de alegada incompatibilidade de preços unitários em confronto com a tabela da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e de ausência de cobertura contratual regular em determinado interregno (ID 17366216). Todavia, a prova técnica encartada aos próprios autos pelo Ministério Público elidiu a existência de prejuízo material. O laudo confeccionado pelo Laboratório de Tecnologia contra Lavagem de Dinheiro do Ministério Público Estadual (LAB-LD nº 06/2018), produzido mediante quebra de sigilo bancário judicialmente deferida, constatou que os valores recebidos pelo Posto Atlântico Sul Ltda. foram integralmente canalizados para o pagamento de fornecedores e distribuidores reais de combustíveis, como Alesat Combustíveis, CEMAR e Petrobras (ID 17366216). O próprio órgão técnico ministerial assentou a inexistência de transferências a pessoas físicas ou jurídicas ligadas a agentes da administração municipal, afastando a ocorrência de saques em espécie, desvios ou circulação de recursos escusos (ID 17366216). Ademais, restou demonstrado pelo depoimento de condutores de veículos e servidores do setor de transporte municipal que os combustíveis faturados foram efetivamente disponibilizados e consumidos pelos veículos das Secretarias Municipais de Saúde e Educação, atendendo ao funcionamento de ambulâncias, equipes médicas e transporte escolar (ID 17366216). Os preços praticados no fornecimento (R$ 2,50 para o óleo diesel, R$ 2,80 para a gasolina e R$ 2,63 para o etanol) guardaram estrita razoabilidade com a conjuntura de mercado da época para a localidade, comportando os custos logísticos e de transporte inerentes à entrega no posto sediado em rodovia estadual, sem sobrepreço. Nesse cenário, havendo o efetivo fornecimento das mercadorias e a fruição pela coletividade em serviços públicos essenciais, a imposição de ressarcimento ou a condenação por dano importaria em inadmissível confisco e enriquecimento ilícito do ente público, vedado expressamente pelo artigo 10, parágrafo 1º, da Lei nº 8.429/1992. Inexistindo perda patrimonial concreta aos cofres públicos, impõe-se o afastamento da tipicidade do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992. Passando-se ao exame da conduta sob o prisma do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, observa-se que a Lei nº 14.230/2021 transformou o rol de atos atentatórios aos princípios administrativos em estritamente taxativo. Revogou-se a redação genérica do caput e os seus incisos I e II, suprimindo-se a possibilidade de enquadramento aberto de condutas por mera ofensa abstrata a deveres de legalidade e lealdade institucional. Além da subsunção formal a um dos incisos taxativos vigentes, a novel legislação estabeleceu no artigo 11, parágrafo 1º, da LIA que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. As falhas apontadas pelo autor no processamento do Pregão Presencial nº 34/2013 referem-se a aspectos estritamente formais e burocráticos do certame: desordem na numeração inicial do processo administrativo, termos de referência com descrições genéricas da demanda, divulgação resumida do contrato com atraso de publicação e formalização intempestiva de aditivo de prorrogação temporal perante a Secretaria Municipal de Saúde (ID 17366216). Tais ocorrências retratam deficiências operacionais e inaptidões da gestão pública, mas não traduzem desonestidade, conluio ou fraude teleologicamente preordenada ao favorecimento ilícito. Cumpre registrar que a prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde do exercício de 2013, submetida ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, resultou no julgamento de regularidade com ressalvas das contas da ex-Secretária M. N. D. C. M. (Acórdão PL-TCE nº 22/2021, ID 115043456), confirmando a inexistência de danos ao erário nas despesas executadas. Com efeito, a mera ilegalidade formal desprovida de má-fé, dolo específico ou obtenção de vantagem indevida não se erige a ato ímprobo, nos exatos termos do artigo 17-C, parágrafo 1º, da Lei nº 8.429/1992, que preceitua que a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade. Sobre a distinção entre a irregularidade administrativa e a improbidade, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de repelir o sancionamento quando ausente o dolo específico: EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA /INEXIGIBILIDADE INDEVIDA DE LICITAÇÃO. ART. 10, CAPUT E INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/1992. LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1º, §§ 2º E 3º, DA LIA). ART. 10, INCISO VIII, DA LIA. DANO AO ERÁRIO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE DO DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA) COM A NOVA REDAÇÃO LEGAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (ART. 25, INCISO III, DA LEI N. 8.666/1993). MERA ILEGALIDADE. INSUFICIÊNCIA PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO NO CASO CONCRETO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. O recorrente afirma bastar o dolo direto para caracterizar o ato ímprobo, sem exigência de dolo específico. Todavia, a jurisprudência atual do STJ exige dolo específico para configuração do ato ímprobo, em conformidade com a redação dos arts. 1º, §§ 2º e 3º, e 11, da LIA (após a Lei n. 14.230/2021), não se admitindo a mera voluntariedade ou o dolo genérico como suficientes. "Para configuração do dolo específico, é necessário e suficiente que o julgador aponte a voluntariedade do ato, consciência da ilicitude e existência do fim de obter proveito para si ou para outrem, aferível pelas circunstâncias e provas do caso concreto" (AgInt no REsp n. 1.829.687/SC, Segunda Turma, relator Ministro Teodoro Silva Santos, DJEN 25/6/2025). 2. A tese de subsistência do dano in re ipsa, em hipóteses de indevida dispensa ou inexigibilidade de licitação, não se coaduna com a novel exigência legal de "perda patrimonial efetiva" prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A nova redação do art. 10 impõe a demonstração de dano concreto, afastando o entendimento jurisprudencial pretérito de presunção de dano. Precedentes: AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024. 3. No caso concreto, as instâncias ordinárias reconheceram irregularidades na contratação direta, mas afastaram expressamente a presença de dolo específico e a existência de dano efetivo, consignando que "não está demonstrado nos autos que os réus realizaram conluio para beneficiar a instituição contratada" e que "não se revela possível o enquadramento das condutas ao tipo de improbidade previsto no art. 10, VIII à míngua de qualquer elemento de prova capaz de demonstrar a ocorrência de prejuízo efetivo", em alinhamento com a interpretação conferida ao dispositivo legal pelo Superior Tribunal de Justiça. 4. O ressarcimento ao erário, embora de natureza reparatória e independente das sanções da LIA, consoante jurisprudência do STF e do STJ, é logicamente inaplicável na espécie, em que se afastou a ocorrência de dano efetivo pelas instâncias ordinárias, não havendo como impor obrigação ressarcitória no caso concreto. 5. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência dominante: (i) aplicação intertemporal da Lei n. 14.230/2021 com exigência de dolo específico e taxatividade do art. 11 da LIA; (ii) rejeição do dano presumido à luz do art. 10, caput e inciso VIII da LIA; (iii) inviabilidade do ressarcimento ao erário no caso concreto. 6. Recurso especial desprovido. (REsp n. 2.141.282/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 15/10/2025, DJEN de 22/10/2025.) De igual forma, em relação aos particulares integrantes do polo passivo, a responsabilidade pressupõe induzimento, concurso consciente ou benefício indevido decorrente do ato ilícito doloso, a teor do artigo 3º da Lei nº 8.429/1992. Como a sociedade empresária limitou-se a vencer o certame por menor preço e a entregar fielmente os combustíveis faturados pela Administração, inexiste liame de coautoria em ato de improbidade. Assim, não tendo o Ministério Público se desincumbido do ônus probatório que lhe competia, ante a manifesta ausência de dolo específico e de perda patrimonial efetiva, a improcedência integral da demanda é medida de rigor. 3. DISPOSITIVO Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS formulados na petição inicial pelo Ministério Público do Estado do Maranhão em face de M. N. D. C. M., I. S. O., G. D. C. S., Maria do Rosário de Fátima Nunes Leal, A. A. B. N., Posto Atlântico Sul Ltda. e José Manoel Figueiredo de Almeida, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, conjugado com o artigo 17, parágrafo 11, da Lei nº 8.429/1992. ACOLHO a impugnação ao valor da causa suscitada pela defesa para retificar o valor atribuído à causa para o montante de R$ 796.219,25 (setecentos e noventa e seis mil, duzentos e dezenove reais e vinte e cinco centavos), procedendo a Secretaria Judicial às anotações pertinentes nos registros do sistema PJe; DEIXO de condenar o Ministério Público ao pagamento de custas, despesas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais, em atenção ao disposto no artigo 18 da Lei nº 7.347/1985 c/c o artigo 17, caput, da Lei nº 8.429/1992, haja vista a não constatação de má-fé na propositura da demanda; DISPENSO a remessa necessária, por força da expressa vedação contida no artigo 17-C, parágrafo 3º, e artigo 17, parágrafo 19, inciso IV, da Lei nº 8.429/1992. Publique-se. Intimem-se, inclusive a Defensoria Pública do Estado do Maranhão na condição de curadora especial e o representante do Ministério Público. Após o trânsito em julgado, certifiquem-se os atos de estilo e arquivem-se os autos com a devida baixa na distribuição. (documento assinado eletronicamente) PAULO ROBERTO BRASIL TELES DE MENEZES Juiz de Direito Auxiliar NAUJ - Núcleo de Apoio às Unidades Judiciais PORTARIA-CGJ - 37302024
