Inteiro teor
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Itabuna-BA 1ª Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Itabuna-BA SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1000384-43.2017.4.01.3311 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO: NEONE SIMOES BARBOZA CORDEIRO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: ALVARO LUIZ FERREIRA SANTOS - BA9465 SENTENÇA 1. RELATÓRIO Trata-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra NEONE SIMÕES BARBOZA CORDEIRO, ex-prefeita do município de Jussari/BA, VALDEREZ VITOR DA ANUNCIAÇÃO, NAZIOMAR RODRIGUES DE CARVALHO e RODRIGUES RODRIGUES CONSTRUTORA LTDA - ME (anteriormente denominada Construtora Costa e Dias Ltda), objetivando a condenação dos requeridos nas sanções previstas no art. 12, inciso II, ou, subsidiariamente, nas penas previstas no inciso III da Lei de Improbidade Administrativa (n. 8.429/92), bem como ao ressarcimento integral do dano e pagamento de indenização por danos morais coletivos. Narra a inicial, em síntese, que no bojo do Inquérito Civil n. 1.14.001.00060/2012-13, aputou-se a malversação de recursos públicos federais repassados pelo Fundo Nacional de Saúde ao Município de Jussari/BA, entre os anos de 2009 e 2012, destinados à reforma das Unidades Básicas de Saúde Roberto Santos, PSF Jussari e Centro de Saúde Joana Chagas. Sustenta o Parquet que a empresa ré sagrou-se vencedora da Tomada de Preços n. 001/2012, adjudicando o objeto pelo valor de R$ 429.121,98, tendo recebido o montante total de R$ 430.000,00. Todavia, perícia técnica realizada por peritos do MPF- SEAP/PGR teria constatado que apenas R$ 75.991,50 dos serviços foram efetivamente executados, resultando em um superfaturamento de R$ 354.008,50. Aponta, ainda, a existência de orçamentos duplicados para unidades situadas no mesmo prédio e a ausência de documentação comprobatória de despesas (notas fiscais e medições) nos arquivos municipais. Imputa-se à ex-gestora NEONE SIMÕES CORDEIRO a responsabilidade pela ordenação das despesas e omissão na fiscalização e prestação de contas; ao ex-Secretário de Obras, VALDEREZ VITOR ANUNCIAÇÃO, o atesto de vistorias e anuência com orçamentos irregulares; e aos réus NAZIOMAR RODRIGUES e sua empresa RODRIGUES RODRIGUES CONSTRUTORA o benefício direto pelo recebimento de valores por serviços não prestados. Alega que as condutas descritas geraram prejuízo ao erário e violaram os princípios da Administração Pública, configurando os atos de improbidade previstos no art. 10, caput, e incisos I, XI e XII, bem como no art. 11, caput, e incisos I, II e VI, da Lei n. 8.429/92. Documentos juntados. Foi determinada liminarmente a indisponibilidade de bens dos demandados, na forma explicitada na decisão de ID 3952522. Noticiada a interposição de agravo de instrumento pela ré NEONE SIMÕES (ID 5670310). Em seguida, notificados nos termos do então vigente art. 17, § 7°, da Lei n. 8.429/92, a requerida NEONE SIMÕES CORDEIRO apresentou defesa preliminar (ID 5930024), na qual, em suma, arguiu a inocorrência de improbidade e a falta de adequação típica; o réu VALDEREZ VITOR ANUNCIAÇÃO, por sua vez, permaneceu inerte. A SUL AMÉRICA CIA NACIONAL DE SEGUROS, na qualidade de terceiro interessado, requereu sua habilitação nos autos e a retirada da restrição que recaiu sobre veículo da ré NEONE SIMÕES BARBOZA CORDEIRO (ID 62544594). Manifestação do MPF no ID 141724358. Indeferido o pedido de reconsideração quanto à decretação da indisponibilidade de bens (decisão de ID 253106900). Os requeridos NAZIOMAR RODRIGUES DE CARVALHO e RODRIGUES E RODRIGUES CONSTRUTORA LTDA-ME foram notificados por edital, deixando transcorrer in albis o prazo para manifestação. Decisão de ID 1284204280 recebendo a petição inicial e postergando para a fase de cumprimento de sentença os pedidos relativos à pesquisa e/ou decretação de indisponibilidade de bens dos requeridos. Na mesma oportunidade, foi indeferido o pedido de baixa de restrição formulado pela seguradora SUL AMÉRICA. Por meio das petições de IDs 1743005575 e 1743071064, a ALLIANZ SEGUROS requereu a retificação da autuação, para figurar no feito em substituição da SUL AMÉRICA. Pedido de habilitação nos autos de JORGE DA ANUNCIAÇÃO CORDEIRO, na condição de terceiro interessado, aduzindo ser proprietário de imóvel que foi constrito em nome da acionada de NEONE SIMÕES CORDEIRO (ID 1844518172). Certificado o ajuizamento de Embargos de Terceiro n. 1011504-73.2023.4.01.3311 (ID 1920628655). Os requeridos foram citados e deixaram de apresentar contestação. Decisão de saneamento e organização do feito no ID 2145991090, oportunidade em que foi declarada a revelia dos réus, afastando-se, no entanto, a aplicação dos seus efeitos. Intimadas as partes para manifestarem interesse na produção de novas provas, o MPF pronunciou-se negativamente (ID 2148598573), enquanto os réus deixaram de se manifestar. Vieram os autos conclusos. É o breve relato do necessário. Decido. 2. FUNDAMENTAÇÃO A hipótese é de improcedência da pretensão. De acordo com a narrativa contida na petição inicial, durante a gestão da ré NEONE SIMÕES BARBOZA CORDEIRO no Município de Jussari/BA, entre 2009 e 2012, teria ocorrido a malversação de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Saúde – FNS para a execução de obras de reforma nas Unidades Básica de Saúde (UBS) Roberto Santos, PSF-Jussari e Centro de Saúde Joana Chagas. Conforme relatado, peritos do MPF-SEAP/PGR constataram a inexecução parcial das obras de melhoria nos postos de Saúde e a ocorrência de superfaturamento no importe de R$ 354.008,50. O órgão ministerial apontou, ainda, a existência de orçamentos duplicados para unidades situadas no mesmo prédio e a ausência de documentação comprobatória de despesas (notas fiscais e medições) nos arquivos municipais. Nessa linha, o Parquet imputou à ex-gestora NEONE SIMÕES CORDEIRO a responsabilidade pela ordenação das despesas e omissão na fiscalização e prestação de contas; ao ex-Secretário de Obras, VALDEREZ VITOR ANUNCIAÇÃO, o atesto de vistorias e anuência com orçamentos irregulares; e aos réus NAZIOMAR RODRIGUES e sua empresa RODRIGUES RODRIGUES CONSTRUTORA o benefício direto pelo recebimento de valores por serviços não prestados; condutas essas que resultaram em prejuízo ao erário e violação os princípios da Administração Pública. Em outras palavras, a tese autoral é de que houve desvio de recursos vinculados ao FNS que resultaram em lesão aos cofres públicos e violação aos princípios da administração pública, configurando os atos de improbidade descritos no art. 10, caput, e incisos I, XI e XII, bem como no art. 11, caput, e incisos I, II e VI, da Lei n. 8.429/92. Ocorre que, analisadas minuciosamente todas as provas constantes dos autos, bem como levando em consideração o ônus da prova do autor de comprovar o fato constitutivo do direito (art. 373 do CPC), tenho que o MPF não se desincumbiu do seu ônus de comprovar o efetivo prejuízo ao erário, tampouco o dolo nas alegadas condutas ímprobas atribuídas aos réus. Como é cediço, com as inovações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, passou-se a exigir a existência de dolo específico para a configuração de ato de improbidade, não sendo suficiente o denominado "dolo genérico", conforme se extrai dos §§ 1º e 2º do art. 1º da Lei n. 8.429/1992, novidade que, repise-se, aplica-se retroativamente por se tratar de norma benéfica. Dessa forma, ainda que existam irregularidades formais na execução das despesas, ou mesmo no procedimento licitatório, como afirmou o MPF, é preciso demonstrar também todos os elementos configuradores do tipo, a fim de que tais irregularidades possam configurar atos ímprobos. Nesse contexto, a base probatória da acusação mostra-se extremamente frágil para sustentar uma condenação nas severas penas da Lei de Improbidade Administrativa. Com efeito, cumpre notar que o Parecer Técnico n. 887/2017 – SEAP/PGR (juntado no ID 3466031, págs. 41/63, e ID 3466050, págs. 1/8), peça central da acusação, foi produzido em 2017, ou seja, quase 5 (cinco) anos após a realização das obras de reforma, ocorridas em 2012. O longo lapso temporal compromete sobremaneira a verificação in loco da execução dos serviços, dada a natural deterioração e as intervenções posteriores de manutenção, sendo que o próprio laudo pericial deixa claro que realizou “estimativas” e adotou “premissas”, como se vê, por exemplo, nos itens 17 e 18 do documento: "17. Para realizar a estimativa do valor dos serviços executados na UBS Roberto Santos foram adotadas as seguintes premissas, além das mencionadas: • área da cobertura considerada como reformada = 25% da área total da projeção do telhado, totalizando 59,89m²; • portas de madeira com dimensões 0,70x2,10 e 0,80x2,10 foram consideradas iguais ao subitem “Porta de madeira compensada lisa 0,80x2,10”; • portas de madeira com dimensões 1,00x2,10 foram consideradas iguais ao subitem “Porta de madeira compensada lisa 0,90x2,10”; • a pintura do barramento, na área de circulação de público, foi considerada no subitem “Pintura esmalte acetinado para madeira, duas demãos”. 18. Considerando os serviços executados na unidade, conforme os subitens da planilha, estimamos o valor da reforma da Unidade Básica de Saúde Roberto Santos, no distrito de Água Branca, em R$ 17.408,68, conforme discriminado na Tabela 1" (destaquei, pág. 49 do ID 3466031) Além disso, nota-se que as conclusões do laudo dos peritos do MPF baseiam-se inclusive em relatos informais de pessoas não identificadas no documento. O perito do órgão afirma ter colhido informações de "pessoas que trabalharam na unidade" (referindo-se à fonte das informações sobre o estado físico do prédio durante a execução dos serviços, vide item 14 do Parecer) e cita "informações dos funcionários" repetidas vezes para validar o que foi executado (como no item 26 do Parecer), sem, contudo, qualificar esses depoentes ou reduzi-los a termo formal, o que impede o contraditório e retira a força probante de tais assertivas. Ressalte-se que, durante a instrução processual em juízo, não foram produzidas outras provas que confirmassem essas alegações iniciais. Não foram arroladas nem ouvidas testemunhas — fossem os servidores citados genericamente no laudo, fossem outros agentes públicos — que pudessem atestar a inexecução dos serviços ou o direcionamento da contratação. Ainda no tocante às conclusões do laudo do MPF, observa-se que também não há como se afirmar a ocorrência de sobrepreço/superfaturamento nos produtos e serviços contratados, tendo em vista que nem mesmo foram apresentadas as bases de comparação, pesquisas ou registros de preços que se prestaram para a estimativa do suposto dano ao erário. E mais uma vez, as afirmações foram lastreadas em verificação in loco extemporânea e com base em relato de funcionários não identificados. Confira-se o teor do item 54 do referido trabalho pericial: "54. As planilhas orçamentárias com itens e subitens iguais para as três unidades não estavam de acordo com o encontrado nos locais. Os quantitativos estavam muito diferentes, geralmente com valores majorados e não foram executadas completamente, conforme relato dos funcionários das unidades e verificação in loco." (ID 3466050, pág. 1) Por outro lado, os documentos trazidos pela defesa (registros do SISMOB – Sistema de Monitoramento de Obras, IDs 5930117, 5930149, 5930161 e 5930170) e notadamente a Nota Técnica n. 184-SEI/2017-DAB/DIVAD/DAB/SAS/MS (ID 3466507, págs. 20/21), emitida pelo Ministério da Saúde, apontam para a regularidade dos repasses e da execução. O documento técnico do órgão concedente atesta que os recursos foram liberados de acordo com o cronograma previsto e, ao analisar a prestação de contas, não indica as irregularidades apontadas na exordial. Ademais, não restou demonstrado qualquer indício de conluio entre os agentes públicos demandados e a empresa contratada, tampouco o dolo específico de lesar o erário ou de favorecimento indevido. Como já assentado anteriormente, a nova sistemática da Lei n. 8.429/92 exige a prova cabal do dolo específico. A fragilidade do laudo pericial do MPF, extemporâneo e sem dados de efetivo dano ao erário, somada à ausência de prova testemunhal e à existência de nota técnica favorável do Ministério da Saúde, conduz à inexorável conclusão de que não há suporte fático-jurídico para a condenação. Com efeito, pelo que consta dos autos, é forçoso concluir pela insuficiência de provas para embasar a condenação pela prática de ato de improbidade descrito no art. 10 da LIA, que não admite a mera presunção dano erário, e sim a sua comprovada e efetiva ocorrência. Confira-se, a propósito, recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça bem pertinente à situação que ora se verifica nos presentes autos: ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6. Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados. (REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024.) Sem adentrar no mérito acerca da correção ou não das mudanças legislativas, é certo que as inovações promoveram alterações substanciais no sistema de punições por improbidade administrativa, restringindo sobremaneira o enquadramento de condutas nessa categoria, com o fim de abarcar nessa seara apenas as condutas dolosas, com finalidade específica de causar dano ao erário ou de se beneficiar ilicitamente às suas custas. Houve, assim, uma intenção deliberada da norma de, seguindo entendimento jurisprudencial que já vinha ganhando força, não mais punir o administrador inábil, sem capacidade de gestão da coisa pública, desorganizado, mas sim o desonesto, corrupto, desprovido de lealdade e boa-fé (REsp 1660398/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017). E no caso dos autos, como visto, tais aspectos não estão demonstrados. Dessa forma, embora se vislumbre falha, negligência, desorganização, falta de boa gestão da coisa pública, ao ver desta Magistrada e dentro da nova sistemática instaurada pela Lei n. 14.230/2021, não houve configuração de ato de improbidade. Traçadas essas linhas, e considerando a ausência de provas concretas a respeito da conduta ilícita dos réus, seja em relação ao aspecto objetivo, seja quanto ao elemento volitivo, a improcedência dos pedidos é medida que se impõe. 3. DISPOSITIVO Ante o exposto, nos termos da fundamentação, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS, declarando extinto o processo, com resolução do mérito (art. 485, inciso I do CPC). Sem custas, face a isenção do Autor, nem honorários, ante a ausência de má-fé. Oficie-se o Exmo. Sr. Desembargador Federal-Relator do agravo interposto nestes autos, para ciência do presente decisum. Havendo recurso de quaisquer das partes, intime-se a parte contrária para contrarrazões e, após, remetam-se os autos ao E. TRF da 1ª Região, com as nossas homenagens. Oportunamente, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição e anotações de estilo. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Itabuna/BA, na data da assinatura digital. Documento assinado digitalmente Juíza Federal
